大力推进城乡社会救助体系建设 切实保障困难群众基本生活
——杨衍银副部长在推进城乡社会救助体系建设工作会议上的讲话
同志们：
在全党全国人民认真学习贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，大力推进改革开放和现代化建设，全面建设小康社会的新形势下，为切实履行“以民为本、为民解困”的民政工作宗旨，全面推进社会救助工作的改革与发展，民政部决定召开推进城乡社会救助体系建设工作会议。这次会议的任务是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党中央、国务院对社会救助工作的指示精神，总结近年来社会救助工作取得的成绩和经验，分析研究社会救助工作面临的新形势、新任务，大力推进城乡社会救助体系建设，努力开创社会救助工作新局面。
党中央、国务院高度重视社会救助工作，把社会救助工作作为执政为民、解决民生的一项重要职责，列为党和政府的重要工作任务。党的十六大把“完善的社会保障体系”作为小康社会的一项重要目标。十六届三中全会对建立健全适合我国国情的社会保障体系、完善社会救助制度提出了明确要求。胡锦涛总书记在“三个代表”重要思想研讨会上强调，“要时刻把群众的安危冷暖挂在心上，对群众生产生活面临的这样那样的困难，特别是对下岗职工、农村贫困人口和城市贫困居民等困难群众遇到的实际问题，一定要带着深厚的感情帮助解决，切实把中央为他们脱贫解困的各项政策措施落到实处。”温家宝总理在今年政府工作报告中明确指出，要“进一步做好城市‘低保’工作，规范‘低保’标准和范围。”“对城乡特殊困难群众，要给予更多的关爱。继续完善社会救助制度。切实帮助特殊困难家庭解决就医看病、子女上学、住房、冬季取暖等实际困难。完善农村‘五保户’生活供养制度，确保供养资金。切实做好农村受灾地区税收减免和受灾群众生产生活救济等工作。”回良玉副总理非常关心城乡社会救助工作，并多次做出重要批示。这充分体现了党中央、国务院对社会救助工作的高度重视和对城乡贫困群众的深切关怀。中央领导关于社会救助工作的一系列指示和要求，我们要深入学习领会并认真贯彻落实。民政部党组对社会救助工作十分重视，把为民解困作为民政工作的第一要务。刚才，李学举部长作了重要讲话，强调社会救助体系建设要在“推进”上下功夫，并就如何推进提出了明确的要求。根据学举部长的讲话精神，我再讲几点意见：
一、社会救助工作的回顾与总结
社会救助是国家和社会帮助困难群众解决基本生活问题的一项重要工作。早在建国初期，党和国家为解除长期战争和严重自然灾害给广大人民群众造成的疾苦，巩固新生的红色政权，曾成立专门机构，组织开展了大规模的社会救助工作。国民经济调整和恢复时期，党和国家从当时的实际出发，逐步建立了救灾、救济、五保等社会救助制度。改革开放以来，党中央、国务院和地方各级党委、政府对社会救助工作更加重视，各级民政部门在党委、政府领导下，发扬艰苦奋斗、无私奉献的“孺子牛”精神，想群众之所想，急群众之所急，求真务实，开拓创新，积极探索适应社会主义市场经济体制要求的社会救助工作新路子，努力推进各项社会救助工作的改革与发展。近年来，随着以城市居民最低生活保障制度为基础的一系列社会救助制度的建立，我国的社会救助工作进入了一个新的发展时期，在保障城乡困难群众基本生活，健全完善中国特色社会保障体系，维护社会稳定，促进经济社会协调发展中起着越来越重要的作用。
——城市低保基本做到应保尽保，困难群众生活得到可靠保障。城市低保制度是国家保障城市困难群众基本生活的重大举措。近几年，由于党中央、国务院和地方各级党委、政府的重视，低保投入逐年增加，特别是中央的投入连年翻番，2000年8亿元，2001年23亿，2002年46亿，2003年92亿，地方财政投入也有较大幅度的增加，2003年达到61亿元，新疆、重庆、四川、云南、山西等12个省（区、市）的省级财政低保投入超过了1亿元；纳入低保的人数大幅增加，2000年底402万人，2001年底1170万人，2002年底2064.7万人， 2003年底达到2246.8万人，基本实现了应保尽保目标。今年截至7月底，全国共有城市低保对象2208万人，1至7月各级财政共支出低保资金97亿元，低保对象实际领取的补差金额为月人均62元，全国平均城市低保标准每人每月159元。低保对象中，特困职工、失业人员以及他们的家属占95%以上，低保制度的实施切实保障了他们的基本生活，从而为保证企业特别是国有大中型企业改革，为产业结构调整以及再就业工程的顺利进行发挥了重要作用。与此同时，一些地方还积极稳妥地对特殊困难家庭实行分类施保，并取得了良好效果。各地在工作中不断探索、完善各项低保政策，使低保逐步走上规范化、制度化之路。低保制度这项社会保障体系的最后一道“安全网”日益牢固，已经成为我国城市经济社会发展中不可缺少的可靠的“稳定器”。
——灾害应急体系基本确立，灾民救助及时、有效。经过多年努力，我国的自然灾害应急体系建设取得重大进展，各项制度的基本框架初步建立。目前，全国灾害信息系统已经覆盖到县级，重大灾情能够在7小时内报送到民政部。经中央批准，今年5月，民政部与中组部、国家行政学院成功举办了第一次“省部级灾害应急管理专题研究班”，灾害应急的领导、管理水平和救灾综合协调能力得到进一步提高。通过制定并实施《民政部应对自然灾害工作规程》，推进了各级救灾应急预案建设，全国地县两级的救灾预案基本制定完成，安徽、山东、重庆、陕西、河南、内蒙古等不少地方根据预案进行了演练，使灾害应急救助能力得到较大提高。全国的救灾物资储备网络初步形成，10个中央级储备仓库和各地储备了37万顶帐篷以及大量衣被等救灾物资。今年中央财政投入1.9亿元采购救灾专用帐篷，投入2亿元采购救灾专用车辆，救灾装备得到进一步加强。与此同时，民政部开始对紧急救援、恢复重建和荒情救助工作全面进行规范。今春，全国实施了《灾民救助卡》制度，通过公开透明的程序，各地共发放救助卡1596万张，救助灾民4844万人，保证了救灾资金落实到户。灾害应急体系的建立，确保了灾害发生后，灾害管理的应急响应随时启动，灾害救援的人员、资金和物资能够在最短时间内到位，保障了受灾群众在灾后24小时内及时得到救助。近几年平均每年紧急转移安置群众300多万人，恢复重建灾民住房100多万间。2003年全国紧急转移安置灾民707万人，民政部向灾区派出工作组62个，下拨救灾应急资金3.3亿元、恢复重建资金14亿多元，共恢复重灾民倒房211万间，下拨春夏荒款22亿元，解决了8000多万人的缺粮困难，有效维护了受灾群众的基本权益，保障了灾区的社会稳定。
——五保制度改革进一步深化，特困户救助和农村低保稳步推进。对农村五保户和特困户进行生活救助，多年来一直是农村社会救助工作的重点。五保供养工作为适应税费改革后的新形势、新要求，在落实供养政策、供养经费和敬老院建设等方面加大了力度，取得了明显成效，广西、湖北、 浙江、河北等省（区、市）因地制宜，创造了“福星工程”、“五保村”等有特色的五保供养形式。截至2003年底，全国有254.5万人纳入五保供养。共有各类敬老院24343 所，集中供养了50.3万人。最近，民政部、财政部、国家发展和改革委员会联合下发了《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，就实现应保尽保、落实保障经费、进一步规范管理、加快敬老院建设等做出了规定，为进一步健全五保供养制度奠定了基础。按照2003年3月国务院第二次常务会议的指示精神，民政部要求尽快建立农村特困户救助制度，对农村中重病、重残和缺乏劳动能力的特困群众给予定期定量生活救济。江西省在全国率先建立了特困户救助制度，目前绝大部分省（区、市）也陆续建立并发放了“特困户救助卡”。北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省(区、市）以实施农村最低生活保障为主，探索建立了城乡一体化的最低生活保障制度。据调查统计，目前全国农村共有需要救助的特困人口1971.9万，其中已发放低保证的437.7万人，已发放特困证的798.9万人，两项合计1257.1万人，占特困人口总数的64%。2003年全国共支出特困户救助和农村低保资金30.86亿元，其中中西部23省份共发放特困户救助资金18.3亿元，东部8省市共发放低保资金12.56亿元。
——农村医疗救助已经起步，城市医疗救助即将启动。为解决城乡贫困群众无力看病就医的问题，党中央、国务院把建立城乡医疗救助制度摆上重要议事日程，并确定民政部门为城乡医疗救助的行政主管部门。根据《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》的要求，2003年，民政部会同国家有关部门下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，财政部与民政部联合出台了《农村医疗救助基金管理办法》，中央投入 3亿元支持中西部地区实施农村医疗救助。截止目前，全国已有24省（区、市）相继出台了实施办法，943个县（市）全面实施了医疗救助，救助困难群众491.6万人。同时，不少地方开展了城市医疗救助工作，有12个省份的200多个市、县建立了大病医疗救助制度，通过政府投入、社会捐助等渠道筹资设立医疗救助基金，去年共救助了13.3万人，投入救助资金2.04亿元。去年国务院第二次常务会议明确：城市医疗救助制度由民政部牵头，会同有关部门调研后，提出试点方案报国务院审批。为贯彻落实国务院要求，在财政部、卫生部、劳动保障部的大力支持、配合下，我部牵头起草了关于城市医疗救助的有关文件，即将联合上报国务院。经商财政部同意，初步确定中央财政每年拿出3亿元，用于支持和推动地方开展城市医疗救助工作。
——城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度改革进展顺利。自2003年8月1日正式实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以来，救助管理工作顺利开展，工作制度初步建立，相关部门协作机制正在形成。为适应救助管理工作的需要，各地改造、新建救助站909个，并通过设立救助分站、咨询站、街头救助点，不断创新工作方式，完善服务规范，便利了救助人员求助，体现了以人为本的救助理念；通过流浪儿童保护设施与成人救助设施分设，有效地保护了未成年人的合法权益。据统计，从2003年8月1日到2004年6月30日，全国共救助城市生活无着的流浪乞讨人员46.7万人，切实保障了城市生活无着的流浪乞讨人员的合法权益，维护了城市的社会稳定。
——社会捐助制度初步建立，社会互助成效明显。在大力开展扶贫济困送温暖活动和大灾集中捐助的基础上，2001年9月中办、国办转发了《民政部关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见》，各级党委、政府高度重视，民政部门精心组织，有关部门密切配合，各党政军机关、企事业单位、民间组织和城乡居民踊跃参与，在全国初步建立了社会捐助制度。截至2003年底，在大中城市和有条件的小城市建立社会捐助接收站点2.8万个，形成了全国经常性社会捐助服务网络；明确北京、天津、上海、浙江、江苏、山东、福建、广东、青岛、大连、深圳等8省4市对口支援10个中西部省份，跨省对口支援渠道初步建立；1996年以来，全国累计接收社会各界捐款捐物折合人民币230多亿元，衣被9.57亿件，使4亿多人（次）灾民、贫困群众得到援助。今年5月，民政部决定在全国大中城市推广建立“慈善超市”。目前，在23省（区、市）建立了2348个“慈善超市”、“扶贫超市”、“爱心超市”、“阳光超市”等机构，受益贫困市民 518万人次。“慈善超市”模式将社会捐助与社会救助体系建设有机结合，进一步整合了社会救助资源。社会捐助制度不仅为解决灾区、贫困地区群众生活困难起到了积极作用，而且弘扬了中华民族扶贫济困、团结友爱的传统美德，增强了社会凝聚力，促进了社会主义精神文明建设。
在做好上述社会救助工作的同时，为帮助解决城乡困难群众其他方面的特殊困难，民政部与有关部门联合出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《关于进一步做好特殊困难未成年人教育救助工作的通知》、《关于贯彻落实＜法律援助条例＞切实解决困难群众打官司难问题的意见》等。各地在贯彻这些文件的同时，从当地困难群众的实际出发，建立了相关的救助制度，充实了社会救助的内容，使广大困难群众得到了更多实惠。如北京、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、山东、江西、湖北、湖南、广东、宁夏、青海等省份，在单项社会救助制度分步推进的同时，以前瞻性、全局性眼光和勇于创新、开拓进取的精神，致力于建立覆盖城乡的多项目、多功能的社会救助体系，在更大、更新的制度框架内，统筹考虑社会救助工作的协调发展和整体推进，进行了有益的尝试，取得了很好的效果。
新时期的社会救助工作，实现了对传统社会救济工作的创新与突破，给数以亿计的困难群众带去了党和政府以及全社会对他们的关爱，使社会救助制度日益成为保障困难群众基本生活和解决其特殊困难的长效机制，成为我国社会保障体系和社会主义市场经济体制的重要组成部分，为保障人民群众基本生活权益、促进经济体制改革、缩小贫富差距、缓解社会矛盾、促进社会公平、维护国家的长治久安发挥了重要的作用。
新时期社会救助工作的生动实践积累了丰富宝贵的经验：
——坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，坚持“以民为本，为民解困”的民政工作宗旨，认真实践“维护民利、解决民生、落实民权”的社会救助工作理念，始终把保障困难群众的基本生活作为工作的出发点和落脚点，把群众的呼声作为第一信号，把“为民解困”作为第一要务，把群众满意作为工作绩效的第一标准，是做好新时期社会救助工作的根本要求。
——坚持为国家改革、发展、稳定大局服务，使社会救助工作主动适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，积极促进国家经济和社会协调发展，在国家政治、经济、社会发展和当地党委政府工作全局中找到自己的位置，发挥自己的作用，是做好新时期社会救助工作的重要保证。
——坚持一切从实际出发，解放思想、开拓创新，及时总结新经验，发现培育新典型，形成新思路、新理念，大胆探索与时代发展要求和各地情况相符合的社会救助工作新路子，不断开创社会救助工作新局面，是新时期社会救助工作加速发展的强大动力。
——坚持和依靠各级党委、政府对社会救助工作的领导，强化政府在社会救助工作中的主体责任，充分发挥民政部门的职能作用，积极争取相关部门的支持与配合，引导和实现社会各方面的广泛参与，是推进新时期社会救助工作的有效方式。
——坚持以制度建设为核心，重视社会救助工作管理体制、运行机制的创新，建立可靠的资金来源渠道和健全的基层组织服务网络；坚持依法救助，实行规范化管理，扩大社会监督，重视信息化建设，努力形成长效机制，是确保社会救助工作有序运行和持续发展的关键所在。
二、社会救助工作面临的形势和今后工作的总体思路
在总结回顾近年来社会救助工作取得的成绩和经验的同时，也要看到，随着改革的不断深入和国家经济社会的快速发展，社会救助工作既面临着难得的机遇，也面临着严峻的挑战。我们一定要保持清醒的头脑，充分认识在新形势下推进社会救助体系建设的重要性和紧迫性，从社会救助工作实际特别是困难群众的实际需要出发，统一思想，坚定信心，全面提高社会救助工作的整体水平，切实保障好城乡困难群众的基本生活。
（一）要站在讲政治的高度，充分认识加强社会救助体系建设的重要性
——加强社会救助体系建设，是民政部门贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现。“三个代表”重要思想是党的立党之本、执政之基、力量之源，立党为公、执政为民是新时期全党的行动纲领和指南。“三个代表”重要思想的根本是要维护最广大人民群众的利益。城乡困难群众是特殊群体，特别需要党和政府以及全社会给他们予更多的关爱，切实保障他们基本生活。这正是我们加强社会救助体系建设的出发点和最终目的。因此，大力推进社会救助体系建设是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现，它不仅是一项具体的民政工作，更是一项重要的政治任务。
——加强社会救助体系建设，是实现全面建设小康社会战略目标的需要。党的“十六大”确立了全面建设小康社会的战略目标。这一战略目标包括了经济、社会和人民生活改善等方面，是物质文明、精神文明和政治文明同步发展的集中体现。解决几千万困难群众的温饱问题，保障社会弱势群体的基本生活，是全面建设小康社会的重要前提。在抓经济建设的同时，加强社会救助体系建设，更多地关心老百姓的安危冷暖，更好地保障困难群众的基本生活，使经济和社会事业得到全面发展和进步，直接关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现，是党的新时期发展战略的重要组成部分。
——加强社会救助体系建设，是落实宪法赋予公民的基本权利的要求。《中华人民共和国宪法》明确规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。社会救助体系建设服务于广大困难群众，保障其生存权，是国家履行职责，保障公民权利最直接的体现。
——加强社会救助体系建设，是更好地维护社会稳定的重要保证。在当前和今后一段时期，随着改革的深入，利益关系的调整，各种社会问题和社会矛盾还会不断出现。加强社会救助体系建设，安排好困难群众的基本生活，有效解决他们生活中面临的各种困难，有利于从源头上解决社会问题和社会矛盾，促进社会公平，维护社会稳定，保证国家改革开放和现代化建设顺利进行。
（二）要以高度的责任感和使命感，深刻认识推进社会救助体系建设的紧迫性
应当看到，随着形势发展，改革深入，社会救助工作面临着许多亟待解决的矛盾和问题，主要有以下三个方面：
——我国目前尚有大量贫困群众的现实与全面建设小康社会的战略目标之间的矛盾，使社会救助工作肩负的使命和任务更加紧迫而艰巨。
目前，我国还有2200多万城市贫困群众难以维持最低生活水平，对他们的最低生活保障工作一刻也不能放松；农村还有2900万人没能摆脱贫困，对他们的救助工作必须进一步加强。同时，我国是一个自然灾害频发的国家，每年还有数千万灾民需要救济，灾民救助将是我们长期的一项任务。在这些困难人口中，虽然一部分人会随着经济发展及就业形势的好转逐步摆脱贫困，但相当多的人在较长时期内仍难以靠自身能力走出困境。当前，我国还处于经济转轨、社会转型时期，地区之间、行业之间、不同人群之间存在较大收入差距，并且，随着经济体制改革的深化，经济结构的调整，加上市场经济难以避免的风险，还会有一些社会成员进入贫困群体。因此，切实保障好困难群众的基本生活，是当前和今后一个时期摆在我们面前的十分艰巨和紧迫的任务。
——困难群众多方面的救助需求与现有社会救助制度不相适应的矛盾相当突出，使建立覆盖更广，功能更多，效率更高的社会救助体系的任务显得更加迫切。
近几年来，随着低保、五保、农村特困户救助、灾民救助制度的建立和完善，城乡困难群众的温饱问题得到了初步解决。但是，贫困家庭医疗难、子女上学难、住房条件差、打官司难，以及北方地区贫困居民交不起冬季取暖费等问题仍比较突出。从2002年民政部组织中国人民大学、南开大学师生开展的“百城万户低保对象大抽查”结果看，城市低保对象中有63％的家庭有患病人员。无论城市还是农村，大病、重病、残疾、年老丧失劳动能力都是造成家庭贫困的一个重要原因。贫困群众多方面的特殊困难，不仅需要国家通过规范的制度予以救济，也需要发动社会各方力量共同参与救助。只有通过建立综合性的社会救助体系，才能更好地解决困难群众多方面的特殊困难，把党中央、国务院关于安排好困难群众生活的一系列要求落到实处。
——社会救助工作的快速发展与相关的支持保障系统不健全的矛盾日益显现，使民政部门的工作更加繁重、艰难。
近些年来，社会救助工作发展很快，特别是在推进城乡社会救助体系建设的过程中，社会救助范围进一步扩大，救助项目和涉及到的相关部门也随之增多。为此，迫切需要建立健全与城乡社会救助体系相适应的支持保障体系，包括法规制度、管理体制、运行机制、监督措施、资金投入和工作力量等方面。目前，一些地方在思想观念上还一时跟不上来，特别是管理体制不顺、运行机制不畅、资金投入不足、监督措施不力、工作队伍不强的问题还比较突出。要解决这些实际困难和问题，又非民政一家所能完成。我们只有进一步解放思想，开拓创新，群策群力，积极主动争取各方面的支持，千方百计解决体系建设中支持保障系统薄弱的问题，才能保证城乡社会救助体系建设的顺利推进。
（三）要在正视困难和应对挑战的同时，看到我们面临的有利条件和良好机遇，坚定方向，增强信心。
——“三个代表”重要思想、科学发展观和新的政绩观的贯彻落实，为社会救助体系建设营造了良好的社会环境。实践“三个代表”重要思想，关键是如何把最广大人民群众的根本利益落到实处，也就是在党和政府的工作中，如何把执政为民落到实处。胡锦涛总书记指出，坚持执政为民“必须围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实”。按照这一要求，首先要救助那些处于生存困难的群众。贯彻落实科学发展观、新的政绩观，要求我们在全局工作中，不能片面追求经济增长率，而要统筹经济、人口、社会、资源、环境，实现全面、协调、可持续发展，把经济与社会协调发展，城乡协调发展放在十分重要的位置。我们开展的城乡社会救助体系建设直接体现了城乡协调发展，经济与社会协调发展的要求，因此，推进城乡社会救助体系建设就理应成为贯彻落实科学发展观、新的政绩观的重要内容。当前，全国掀起了贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的热潮，各级党委、政府都紧紧围绕关心、重视、落实、发展人民群众利益这个核心，高度重视各项社会救助工作，把它列入重要议事日程，作为党政领导干部政绩考核的重要内容。社会救助工作正被精心打造为政府“亲民、爱民”的“德政工程”“民心工程”。完全可以说，社会救助工作正面临良好的发展环境和新的发展机遇。
——我国综合国力日益增强，必将为开展社会救助体系建设提供新的资源和动力。社会救助是一项公益事业，其发展始终要以国家的经济实力为依托。近年来，我国经济实现了平稳快速的发展，经济年均增长率持续保持在8％左右，人均GDP突破了1000美元的大关；财政收入大幅度增长，去年财政收入达到2万多亿元；多种所有制经济迅速发展，民间财富不断积聚；国民经济总量和经济规模不断扩大，国家的综合国力不断增强，国民收入再分配不断向社会保障和公共服务倾斜。可以说，国家和社会支撑社会救助的能力在不断提高，所提供的资源不断增加。社会救助作为社会主义市场经济体制以及社会保障体系的重要组成部分，已经并将进一步成为政府和社会重点投入的领域，今年中央财政用于社会保障的资金达到779亿元，今后还将逐步增加。这就为社会救助工作的开展奠定了更加坚实的经济基础。
——社会救助工作实践为推进城乡社会救助体系建设奠定了良好的工作基础。改革开放以来社会救助工作的长期实践，培养了一支吃苦耐劳、熟悉业务的干部队伍，特别是近年来适应低保工作的快速推进，各地普遍加强了低保工作机构、队伍和基层社区居委会、村委会的建设，为推进社会救助体系建设提供了强有力的组织基础；在开展社会救助工作的过程中，民政部门与财政、教育、卫生、建设、国土资源、发展改革、劳动保障、司法、税务、工商等部门，工会、共青团、妇联等群团组织经常联系、沟通、协商与合作，建立了良好的社会协作关系，有的还建立了部门之间的联系会议制度，还有新闻媒体对社会救助工作的关注和宣传等，为推进社会救助体系建设奠定了坚实的社会和舆论基础；同时，一些先行开展社会救助体系建设的地区，经过积极探索，积累了不少宝贵的做法和经验，为下一步面上推开提供了有益借鉴。这些都是在全国范围内推进城乡社会救助体系建设的有利条件。
总结社会救助工作的成功做法和经验，分析社会救助工作面临的新形势和新任务，当前和今后一段时期，社会救助工作的总体思路是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以“以民为本，为民解困”为宗旨，紧紧抓住我国经济迅速发展，改革不断深入，各级党委政府认真贯彻科学发展观和高度重视社会救助工作的有利时机，与时俱进，开拓创新，以各项社会救助制度的建立和完善为重点，以救助体制和机制创新为动力，以服务网络和信息化建设为手段，单项突破，系统完善，点上突破，面上扩展，大力推进城乡社会救助体系建设，全面提高社会救助工作整体水平，切实保障困难群众的基本生活，为维护社会稳定，促进经济社会协调发展做出新贡献。
实施这一总体思路，要抓住一个关键，做到三个结合。
在总体上要紧紧抓住推进城乡社会救助体系建设这个关键，通过建立和完善社会救助体系，来带动和促进社会救助工作的深化改革和全面发展。体系建设是龙头，是整个社会救助工作的重中之重。只有抓好体系建设，才能不断提高社会救助工作的整体水平，不断开创社会救助工作的新局面。
在运作上要切实做到三个结合：一是在以社会救助体系建设推动整个社会救助工作改革、发展时，要把二者融为一体，不能分割，做到相互促进，把日常的社会救助工作与体系建设有机结合；二是在开展社会救助体系建设中，要既重视制度建设，又重视手段建设，做到相辅相成，把制度创新与解决体系正常运转的资金、组织、服务等保障措施紧密结合；三是在解决体系建设的难点和瓶颈问题时，要立足当前，兼顾长远，避免急功近利，把解决眼前急迫问题与解决体制、机制等长远问题紧密结合。
三、明确任务，强化措施，大力推进城乡社会救助体系建设
社会救助体系，指的是由国家为保障困难群众的基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列制度以及为保证这些制度的实施而形成的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素有机结合而成的整体。适应当前社会主义市场经济发展、改革深入、社会进步要求的社会救助体系，从结构上由三部分组成，一是各项制度，包括低保、灾民救助、五保、医疗、住房、教育、司法援助等救助制度；二是与上述救助制度相适应的管理体制和运行机制；三是确保制度和政策落实的组织、管理、资金、服务等手段、措施。城乡社会救助体系主要有四个特点：一是从救助范围看，救助对象面向全体城乡困难群众，社会救助制度覆盖城乡，救助标准城乡有别，避免救助工作“重城市、轻农村”的倾向，增强了社会救助的功能。二是从救助的内容看，在解决贫困人口吃、穿、住等基本生活的基础上，还帮助解决医疗、教育等方面的特殊困难，从不同方面提供多种救助服务，从而加固了社会的“安全网”。三是从救助的手段来看，社会救助体系把救助对象、救助内容、救助资源、救助制度有机整合，为社会救助工作提供强大的支持和动力，从而保证救助体系自身的良性运转，使社会救助工作真正成为保障困难群众基本生活的长效机制。四是从救助的效果来看，通过建立“政府主导，民政主管，部门协作，社会参与”的管理体制，在基层搭建统一的社会救助平台，实现救助信息的畅通、共享，探索“一口上下”的运行机制，更有效地利用各种社会救助措施，提高社会救助的效果。
大力推进城乡社会救助体系建设，必须认真把握并努力做好以下几项工作：
(一)明确目标，把握建立社会救助体系的基本原则和方法
建立社会救助体系的总体目标是：到2010年，即国家“十一五”规划末，在全国基本建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调、资金落实、管理规范、网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会协调发展。
实现这一目标，在具体工作中要把握以下基本原则和方法：
——城乡统筹，协调发展。要将城乡救助体系统筹规划，统一部署。社会救助标准城乡有别又相互照应，社会救助资源城乡共享又要向农村倾斜，救助方式既考虑城乡共性又突出各自特点。通过城乡统筹，城乡互动，促进城乡社会救助体系建设协调发展。
——衔接配合，形成合力。要把社会救助体系作为有机整体通盘考虑，各项救助制度及救助政策、救助标准要相互衔接，建立有机联系，构成统一体系。要加强有关部门和单位之间的沟通与合作，相互配合，协调行动，努力实现各种社会救助资源的有效整合，不断提高救助工作的整体效果。
——因地制宜，分类指导。要从当地经济、社会发展水平和困难群众的实际需要出发，制定城乡社会救助体系建设的总体规划和各项具体救助政策。要针对不同类型地区和不同的救助对象群体进行分类指导。体系建设的进度允许有快有慢，不搞一刀切，但要积极推进；救助内容可以有多有少，量力而行，但要切实做到尽力而为；不同地区、不同时期、不同群体中可以实行不同的救助标准，不盲目攀比，但要能切实保障困难群众的基本生活。
——由点到面，稳妥推进。城乡社会救助体系是一项复杂的社会系统工程，要按照“点上突破，面上扩展”的要求，在有条件的地方先行试点，取得经验后由点到面，稳步有序地推进。要从当地实际出发，先从单项救助制度的建立做起，优先解决困难群众最急迫的问题，通过单项制度的建立、实施和完善，逐步形成比较全面的社会救助体系，实现从“单项突破”到“系统完善”的渐进式发展。
（二）加大力度，切实抓好重点社会救助制度的建设
当前和今后一段时期，各地要着力抓好以下几项重点社会救助制度的建立和完善。
——要进一步完善城市低保制度，切实保障城市困难群众的基本生活。要认真分析低保工作中出现的新情况、新问题，研究采取有针对性的措施，以完善政策法规、创新工作机制、加强管理监督为重点，更好地保障城市低保对象的基本生活。要着重做好以下几方面工作：一要规范城市低保的范围，切实将城市居民中家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的困难群众全部纳入低保范围。根据困难群众的实际情况，当前要把下岗失业人员家庭作为保障的重点，并特别关注农垦、森工、资源枯竭矿山等困难行业和企业特困职工家庭的低保。根据家庭收入情况，低保人员要能进能出，切实做到动态管理下的应保尽保；二要规范城市低保的标准，根据当地基本生活品物价水平，采取“菜篮子法”、“恩格尔系数法”等科学方法，合理确定低保标准，切实保障低保家庭的基本生活；三要进一步做好分类施保工作，对低保家庭中的大病、重病、残疾、年老等丧失劳动能力的人员要实行分类救助，切实帮助解决他们在医疗、子女上学等方面的特殊困难；四要努力探索建立稳定的低保资金投入机制，加大地方投入力度，下一步将与财政部一起调研解决中央与地方资金投入的良性机制问题。低保资金要专户管理，专款专用，加强监督检查，确保低保金的按月足额发放；五要加快低保信息化建设。“全国低保信息系统建设项目”目前正在实施，各地要以此为契机，加快建设步伐，努力实现低保和其他各项社会救助工作的规范化、现代化。
——要进一步健全灾害应急体系，确保灾民得到及时、有效救助。一要进一步健全灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督督察机制，充分发挥抗灾救灾综合协调职能，强化灾害管理部门间的信息沟通和协调，建立部门间应对灾害的联动工作机制；二要进一步健全和完善自然灾害的应急预案体系，做好部门预案间的衔接工作，尽快形成我国灾害管理的预案体系；三要要全面加强灾情信息系统建设，提高灾情的监测、预警水平，强化部门间灾害管理信息共享机制建设，形成灾害管理信息共享平台，为快速决策和启动救灾工作的应急机制提供依据；四要进一步提高重大自然灾害的响应能力，确保在重大自然灾害发生后24小时内，灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施到位，灾后恢复重建要纳入规范的项目管理，形成规范的工作体系；五要建立健全灾害管理工作的法律和法规体系，尽快制定《救灾法》，明确政府、社会和受灾群众的职责及权利和义务，规范政府的灾害管理行为，强化对灾害管理工作的监管，使自然灾害的救助工作走向规范化、制度化和法制化的轨道。
——要进一步落实农村五保供养政策，切实做到应保尽保。要高度重视，深入贯彻落实民政部、财政部、国家发展和改革委员会联合下发的《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》（民发[2004]145号），以高度的责任感和紧迫感，把实现五保对象的“应保尽保”，列为当前和今后农村社会救助工作的重点。一要采取有效措施，确保五保供养资金及时足额发放。地方在安排使用农村税费改革转移支付资金时，要确保五保供养资金的落实，不得截留、挪用。二要进一步加强敬老院建设工作。要将敬老院建设纳入当地经济与社会发展规划，充分利用乡镇合并后的闲置资源，加快敬老院建设步伐，加强内部管理，配备合格的专兼职工作人员，努力提高敬老院管理和服务水平。三要发动社会力量，支持五保供养工作。继续发挥村集体组织和社会力量作用，形成全社会共同关心支持五保供养工作的局面。四要加强督促检查，确保五保供养政策落实。要建立五保供养信息公开、定期检查和情况通报制度，发现问题，及时解决。
——要建立健全农村特困户救助制度，切实保障农村贫困群众的基本生活。要按照今年中央1号文件和中央农村工作会议关于“对丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济，适当提高救济标准”的要求，进一步抓好农村特困群众生活救助工作，在制度建设和资金投入两个关键上下功夫。要继续坚持“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，加大对农村特困户的核查、发证和救助力度，使农村特困户生活救助制度真正建立起来，确保农村这些“不救不活”的特困群众的基本生活。已经建立农村低保制度的地区，要总结经验，进一步完善各项政策、加强规范管理。有条件的地区，要进一步争取当地政府和财政等部门的支持，积极探索建立农村最低生活保障制度。
——要加快实施城乡医疗救助，帮助困难群众缓解“医疗难”问题。要根据民政部、财政部、卫生部《关于实施农村医疗救助的意见》和财政部、民政部《农村医疗救助基金管理办法》要求，根据当地实际，抓紧推进农村医疗救助工作。已经开展农村医疗救助工作的省份，要认真规范和完善医疗救助制度，加大配套资金投入，提高基金规模，增强对困难群众的医疗救助力度；尚未开展农村医疗救助工作的省份，要抓紧时间，搞好调查研究，摸清底数，科学确定救助标准和有关救助政策，积极争取当地政府和有关部门的支持配合，尽快开展农村医疗救助工作。所有省份的农村医疗救助工作要在今年内全面推开，争取到明年底形成比较规范的农村医疗救助制度。城市医疗救助今年重点抓好试点工作，要通过多渠道筹集资金建立救助基金，救助标准要与当地经济社会发展水平相适应，并做好与相关的城市医疗保障制度的衔接。通过总结试点经验，力争2007年在全国建立起比较规范的城市医疗救助制度。
——进一步完善流浪乞讨人员救助制度，切实维护流浪乞讨人员的合法权益。认真总结交流经验，不断完善城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的政策法规体系。坚持“自愿受助，无偿救助”的原则，积极创新工作方式，充分发挥救助管理的社会功能。加快救助管理设施建设步伐，合理布局，建立方便、快捷、安全的救助管理工作体系。建立救助管理工作规范，加强对工作人员的培训，提高救助管理工作规范化、社会化水平，切实维护好流浪乞讨人员的合法权益。
——进一步完善社会捐助制度，大力弘扬社会互助新风。最近，胡锦涛总书记在新华社“国内动态清样”上就辽宁省建立“扶贫超市”促进扶贫帮困的作法做出重要批示，充分肯定了这一新生事物，要求民政部门总结经验，不断完善。回副总理要求以此为契机积极探索和完善城市扶贫的长效机制。我们要认真贯彻落实胡锦涛总书记和回良玉副总理的批示精神，加快社会捐助制度建设的步伐。重点加强法规建设，落实相关优惠政策，进一步完善经常性社会捐助服务网络，充分发挥公益慈善组织的作用，积极探索社会捐助的市场化运作模式。要广泛开展“义工”服务、“结对帮扶”、社区互助、邻里互助等活动，大力弘扬社会互助新风。对已经建立“扶贫超市”、“慈善超市”等机构的地区，要不断总结经验，强化管理，规范运作，完善制度建设，促进这项制度健康、深入、持久的发展。尚未建立的地区，要结合当地实际，结合经常性社会捐助网络建设，选择一些经济条件较好的城市先搞试点，在试点经验的基础上，加快推广进程，充分发挥这一新生事物在社会救助工作中的重要作用。
此外，各地要从当地经济社会发展的实际出发，深入调查研究，积极协调有关部门，适时制定出台相关社会救助制度，如廉租房制度、教育救助制度、司法救助制度等，逐步健全完善社会救助制度体系。
（三）夯实基础，确保城乡社会救助体系建设顺利推进
城乡社会救助体系建设，事关人民群众的根本利益，政策性强，涉及面广。各级民政部门要把社会救助体系建设作为影响民政事业全局的重要工作，加强组织领导，积极争取当地党委、政府的重视和支持，纳入当地经济社会发展规划，列入政府的重要议事日程，经常进行研究，不断解决工作中的重点难点问题，大力推进城乡社会救助体系建设。
——要建立健全管理体制和运行机制。一要建立政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的社会救助工作管理体制。县级以上政府要成立政府主要领导负责、有关部门参加的社会救助工作领导小组，统一领导本地区的社会救助工作。领导小组办公室设在民政部门，负责日常工作。二要建立统一的基层社会救助管理服务网络和工作平台，形成高效、顺畅的工作运行机制，整合社会的救助资源，提高救助效率。三要抓好救助资金的落实，加大财政投入，保证各项社会救助政策的落实。
——要抓好基层管理服务网络建设。《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（国办发〔2001〕87号）要求：“要加强基层工作力量，把工作重点放在社区，充分发挥街道办事处和社区居民委员会的作用，建立健全基层最低生活保障管理服务网络，为基层民政部门、街道办事处、社区居民委员会配备必要的工作人员，解决必要的办公条件。”各级民政部门要按照通知的要求，积极争取人事编制和财政部门的支持，保证社会救助工作必需的机构、人员和工作经费，把政治素质好、业务精、群众观念强的得力干部充实到社会救助队伍中来。同时，及时开展业务培训，逐步实行持证上岗，不断提高社会救助队伍的整体素质。
——要加快社会救助法制建设。要把体系建设和完善社会救助法律法规结合起来，不断提高各项救助制度的法制层次，做到有法可依、有章可循，使社会救助工作逐步走上规范化、法制化轨道。通过民政部积极争取，目前已将《社会救助法》、《农村五保供养工作条例》修订等列入本届人大、政府立法规划，《救灾法》立法的条件也趋于成熟。各级民政部门要深入调查研究，争取人大、政府支持，及时出台地方性法律规章，争取经过几年的努力，从上到下形成较为全面的社会救助法律规章体系。
——要强化监督检查机制。要坚持公开、公平、公正的原则，建立健全相应的监督检查管理机制，依法对社会救助工作进行行政和社会监督。结合村务公开、居务公开、政务公开，使社会救助工作成为“阳光工程”。救助标准、救助金额、救助对象等信息都必须实行公示，社会救助资金要定期接受审计、检查。通过加强纪检监督、审计监督、群众监督和舆论监督，推动社会救助体系建设沿着正确的方向健康发展。
同志们，让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，深怀爱民之心，恪守为民之责，牢记“以民为本，为民解困”的民政宗旨，怀着对困难群众的深厚感情和对党、对人民的高度责任感，团结奋斗，开拓进取，求真务实，扎实工作，大力推进城乡社会救助体系的建设，切实保障好困难群众的基本生活，为促进改革开放、经济发展，为维护社会稳定的大局做出更大的贡献。
