李学举部长在城乡困难群众生活安排视频会议上的讲话
认真贯彻党中央、国务院要求切实做好今冬明春困难群众生活安排
——在城乡困难群众生活安排视频会议上的讲话
民政部部长 李学举
（2004年11月23日）
同志们：
这次视频会议的主要任务是认真贯彻党中央、国务院要求，切实做好今冬明春困难群众的生活安排。刚才，辽宁、河南、吉林分别介绍了困难群众生活安排的工作情况，他们的做法值得各地借鉴。
党中央、国务院高度关注城乡困难群众生活安排工作。今年以来，中央领导就解决困难群众生产生活问题做出了一系列重要指示。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上提出：要“使全体人民都能享受到改革开放和现代化建设的成果。要进一步完善社会保障体系，逐步扩大社会保障的覆盖面，切实保障各方面困难群众的基本生活，让他们感受到社会主义大家庭的温暖”。温家宝总理在国务院第65次常务会议上指出：重视和解决困难群众的生产生活问题，是贯彻落实“三个代表”重要思想的根本要求，是全面履行政府职责的重要内容，是促进和实现社会公平的有效措施，是维护社会稳定的迫切需要。各级政府和各部门要认真贯彻十六届四中全会精神，坚持以人为本、执政为民，把关心城乡低收入群众生产生活作为当前一项重要工作任务。切实做好救灾工作，完善城市低保制度和农村五保供养制度，建立健全城乡社会救助体系。回良玉副总理11月10日在一份材料上批示：“现在立冬已过，小雪将至。切实安排好灾区困难群众的生产生活问题，确保他们安全过冬是摆在我们面前的一项重要任务。各级民政部门要以对人民高度负责的精神，把各项救灾和扶贫济困措施落实到户到人。望对此项工作作出进一步的部署和督查。”
为贯彻落实中央领导的指示精神，民政部及时召开了部长办公会，决定将困难群众生活安排工作列为今冬明春民政工作的重中之重。同时，下发通知，要求在全国开展对城乡困难群众生活安排情况的检查。民政部组成9个工作组，赴河南等17个省区进行抽查。主要检查了灾民生活安排、灾区恢复重建、冬令救灾资金下拨进度和使用情况，以及低保户、五保户、农村特困户和优抚对象的生活安排。从各地上报的情况和这次检查的情况看，各地党委、政府对困难群众的生活问题，高度重视，采取了许多切实有效的措施，使绝大多数困难群众的基本生活得到了保障。灾区灾民基本实现了有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能医，保证了灾区人心安定，社会稳定；城市低保工作基本实现了应保尽保，绝大多数特困家庭得到了重点照顾,一些优惠救助政策正在落实；五保供养制度进一步完善，各地在落实供养政策、供养经费和敬老院建设等方面加大了力度，居住条件有所改善，多种供养方式正在形成；农村特困户生活救助制度正在建立，定期定量和临时生活救济使大多数困难群众生活有了保障；优抚对象政策进一步落实，生活难、医疗难、住房难的问题得到缓解。另外，农村医疗救助和城市医疗救助在不少地方已开始实施。总体上分析，中央就解决困难群众生活问题做出的一系列重要部署，在中央领导的关心、各地党委、政府的重视下,通过民政部门卓有成效的工作，已得到很好落实,今冬明春，绝大多数困难群众可以保证不挨饿、不受冻，平安过冬。
但我们也要看到，虽然从总体上讲各级政府和民政部门对困难群众的生活都做了安排，大多数困难群众的基本生活有了保障，但仍有部分困难群众的生活还存在一些实际问题。主要是部分灾区灾后重建工作缓慢，部分灾民过冬的住房问题还很急迫；城市部分困难户冬季取暖问题还没解决；部分特困户口粮、衣被问题还没着落；部分符合条件的农村五保户、特困户尚未纳入救助范围。所有这些，都是近期民政工作的重点，必须采取切实措施，认真加以解决。各级民政部门要紧急行动起来，认真履行职责，帮助困难群众切实解决过冬面临的种种实际问题。当前要重点做好以下几项工作：
一、要切实做好灾民倒房的恢复重建工作
据统计，今年各类自然灾害共计造成全国洪涝、地震重灾省份灾民倒房124.2万间，各地规划需恢复重建民房共计134.27万间。倒房集中在内蒙古、浙江、福建、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、云南、甘肃、青海等省份的山区和少数民族地区，倒房户又多是生活困难的群众，自救能力很弱，给恢复重建工作带来较大困难。今年民政部已经向灾区下拨恢复重建资金3.09亿元，近期财政部又一次追加2.5亿元的恢复重建补助资金，灾区各级也已经安排了大量的恢复重建资金。从掌握的情况看，截至目前，灾区各地正在对恢复重建工作进一步部署，一些省份的恢复重建工作已经稳步开展。据统计，截至11月11日，上述13个重灾省份已动工间数占需恢复重建间数的77.81％，已完成恢复重建总任务的40％。其中，内蒙古、河南已经完成了重建任务。湖北、广西、甘肃、浙江、江西、重庆完成了重建任务的40％以上，青海、湖南完成了重建任务的30％以上，云南、四川、福建完成的重建任务比例接近20％。为进一步做好灾区的恢复重建工作，提出以下要求：
一是要提高认识，切实加强对恢复重建工作的领导。各地尤其是重灾地区要把灾民倒房恢复重建工作作为当前救灾工作的重中之重，切实加强对恢复重建工作的组织领导，加大力度，加快节奏，确保因灾房屋全倒户入冬前至少有一间过冬住房。灾民建房任务较重的地区，要成立由政府主要领导牵头的灾民建房领导小组，民政部门承担日常工作，统一协调财政、计委、建设、水利、国土、金融等部门共同做好灾民倒房恢复重建的规划和实施工作，有关部门要为灾民恢复重建提供指导和服务。恢复重建要坚持当前需要与长远减灾相结合的原则，充分考虑恢复重建住房的抗灾能力。在建房过程中要采取自建、援建和帮建相结合的方式，以受灾户自建为主。新建住房要避开灾害多发地，尽量不再复建土房。在设计恢复重建房屋结构、建房用材等时，要充分考虑并征求灾民自身的意见，鼓励灾民自建住房。要实事求是，量力而行，严禁不切实际地高标准建房，减轻灾民负担。恢复重建要坚持分散为主，集中为辅的原则。要首先安排好分散倒房户建房。集中倒房的灾区，在条件允许的情况下，可根据需要修建一些灾民新村。灾民新村要由民政、建设、土地等部门统一规划，制定重建方案，灾民新村的建设规划要做到防灾抗灾，因地制宜，因户制宜，经济实用，布局合理，不得片面追求建新村的数量。恢复重建工作应遵循省级审批规划，县（市、区）、乡（镇）组织实施的原则。有关部门也要对建房过程进行全面质量监督，做好恢复重建房屋的质量验收工作，加大灾区建筑材料市场的监管力度，必要时要出台限价措施，确保恢复重建工作顺利进行。各地要落实恢复重建工作责任制，层层签订责任书，确保恢复重建工作尽快开展。
二是要规范管理，对恢复重建工作实施项目管理。各级要对灾民倒房恢复重建实施项目管理。省级、地级和县级都要制定相应的恢复重建工作方案。恢复重建方案的制定要以县级为主，明确重建的数量和地址、重建的时间进度要求、重建户的家庭情况、重建资金的来源、地方政府采取的帮扶措施、制定的优惠政策等内容；省级和地级重建工作应在汇总核实县级方案的基础上，明确重建的数量和时间进度、重建资金的来源、地方政府采取的帮扶措施、制定的优惠政策等内容。省级民政部门要按照项目管理的要求，认真做好恢复重建工作的检查和督促工作，及时上报恢复重建方案，定期报告恢复重建工作进度，民政部将在春节前继续对各地恢复重建开展情况定期进行通报。
三是要继续积极筹措恢复重建资金，管好用好重建资金。建房资金可通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。各级安排的救灾资金要优先用于帮助五保户、特困户、自救能力差的全倒户和烈军属的建房，保证他们至少先建起一间房。对于有自救能力的倒房户，可通过落实优惠政策，采取帮工投劳等措施，帮助他们建房。中央安排的恢复重建资金要尽快落实到位。在具体执行过程中，对于无自救能力，自身缺乏建房劳力，需要乡、村包建的，建房资金可先由乡（镇）掌握，按户一次性将资金落实到位。对按照倒房户施工进度安排资金的，也应一次性将资金指标落实到户。各地不得以任何理由截留挪用救灾资金，要对资金的使用情况进行定期公示，接受受灾群众的监督。
四是要组织对口援建工作，动员社会力量参与恢复重建。各地要积极组织社会力量和有关部门支援重灾区的恢复重建工作，弥补恢复重建资金的不足。重灾区要认真研究并部署好有关组织、部门和单位对灾区倒房户恢复重建的对口包扶工作，动员社会力量从资金、技术、物资等方面为灾民倒房恢复重建提供帮助。重灾区要把对口包扶工作作为恢复重建工作的一项重要措施，积极向党委、政府汇报，争取领导重视，认真做好组织落实工作，使恢复重建工作得到政府支持和多方援助。
总之，不管是现在可以施工的南方，还是已不能施工的北方，灾区的恢复重建工作和安排过冬灾民住房，都要保证倒房灾民在春节前有一间安全越冬的住房。
二、要切实做好冬令期间受灾群众的生活
受灾害尤其是粮食涨价等因素影响，今年冬令期间需政府救济人数仍然较多，部分灾民在过冬口粮、取暖和衣被等方面存在一些困难。据分析，今年冬令期间需政府救济灾民主要集中在今年受灾较重的省份、中西部贫困地区和一季作物区。为妥善安排冬令期间受灾群众生活，民政部已经商财政部安排13亿元用于解决冬令期间受灾群众的基本生活。今年中央资金投入数量之多，为妥善安排受灾群众生活提供了保障。为做好今年冬令救灾工作,特提出以下要求：
一是要及时规范开展冬令灾民救济工作。各地要按照民政部《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》，进一步规范冬令救助管理工作。要在前期摸底调查的基础上，及时制定切实可行的冬令灾民生活救助落实方案，明确救助落实措施，及时确认需政府救助对象，按期下拨救灾资金，向灾民发放《灾民救助卡》，规范冬令救助管理工作。各地必须按照部里的要求，严格冬令救灾工作程序，及时报告省级冬令救助工作落实方案，真正把冬令救助工作落到实处。
二是要严格基层救灾款物发放，强化救助工作的监督检查。各地要切实加强对冬令救灾资金的管理。要加快中央救灾资金的下拨速度，按期将中央救灾资金足额下拨。要严格基层发放管理工作，按照公开、公平、公正的原则，切实落实村级发放公示制度，确保救灾资金专款专用、重点使用。采用实物救助灾民的地方，救助实物必须实行政府采购，确保救灾物资的质量，并对救灾物资统一标识。各级民政部门要根据《灾民救助花名册》，对救助对象生活安排情况及时进行监督检查。
三是要增加投入，强化领导，落实救灾工作责任制。在国务院第65次常务会议上，温家宝总理指出，救灾救济工作要分清中央、地方的责任，要事权划分，明确地方为主、中央辅助。目前，有些地方在资金上投入不足，主要是没把救灾救济工作放在重要位置。为此，各地要进一步加强领导，进一步加大救灾资金投入，层层落实救灾责任制，省要抓到县，地市要抓到乡，县要抓到村，乡镇要抓到户，层层抓落实。要组织干部分片包干，责任到人，落实到户。要采取多种方式统筹安排解决好冬令期间的灾民生活困难。对有自救能力，暂时无钱买粮的要及时出台借粮政策，借粮的费用由地方政府和灾民共同承担；缺粮人口较多的地区要在本行政区域内组织非灾区干部群众开展捐款捐粮活动，组织发动党员干部包村包户，引导开展亲帮亲、邻帮邻、富帮贫等群众性互帮互济活动。各级要克服依赖思想，切实履行救灾责任，保障灾民生活救助资金的落实，确保冬令期间受灾群众基本生活不出问题。
三、要切实做好城市低保工作
从检查情况看，城市低保工作基本实现了应保尽保和动态管理的目标。当前，城市低保要重点抓好三项工作：
一是要认真解决因粮食价格上涨给困难群众带来的生活问题。去年10月以来，全国粮食价格恢复性上涨，给困难群众的生活带来了较大影响。对此，党中央、国务院十分重视。最近，国务院决定中央财政在年初预算92亿元的基础上再拿出10亿元，支持中西部地区进一步做好低保工作，保证低保家庭不因粮价上涨等因素降低生活水平。各地要相应地增加投入，尽快把中央和各级政府增加的资金用于提高对困难群众的救助水平，确保他们的基本生活不受大的影响。同时，要制定、落实低保户的优惠政策，解决住房、冬季取暖和子女上学等困难。
二是要及时下拨低保资金，管好用好低保对象的保命钱。前段时间，民政部财政部已下拨了56亿元的低保资金。各地要将这些资金及时下拨，确保低保资金按时足额发放。各地民政部门也要结合年终审计和年初预算会同同级财政、审计等部门抓好资金的投入运行与监督落实工作，决不能因为中央财政增加投入而减少地方的支出。要进一步落实低保资金专户管理制度，坚决杜绝挤占、挪用、截留低保资金的现象，保证做到专款专用。
三是要高度重视倒闭破产企业、资源枯竭矿山、农垦森工企业的低保工作。对这些地方的低保工作，这些地方困难群众的过冬过节，各级民政部门要给予重点关注。工作要过细、资金要倾斜，切切实实做到责任到位，工作到位，政策到位，资金到位。
四、要切实做好农村五保供养
农村税费改革后农村五保供养面临诸多问题，要彻底解决这些问题，还需要从制度安排上想办法。目前，《农村五保供养工作条例》修订草案的起草工作正在进行。但是解决五保供养对象面临的生活困难决不能等新条例出台后再解决。在国务院第65次常务会议上，温家宝总理明确指出“要增加财政保障支出，建立稳定的供养资金渠道。各地要将那些符合五保供养条件而没有享受供养的人员纳入保障范围，使农村所有的五保老人的生活得到较好保障。”近期，民政部、财政部、国家发改委也联合下发了《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，各地要认真贯彻落实温家宝总理指示和《通知》要求，切实做好五保供养工作。当前，要着力解决好三个问题：
一是应保未保问题。目前，全国还有相当多符合五保供养条件的人员没有纳入五保供养范围，应保未保问题比较严重。各地要严格按照有关要求，确保供养资金到位，将符合供养条件的五保对象全部纳入供养范围，尽快实现应保尽保。对于五保供养经费没有落实或供养经费达不到当地供养标准的，要尽快足额补齐，不要让农村这部分最困难的群体受冻挨饿。同时，各地要根据当地符合五保供养条件的实有人数，做好2005年度农村五保供养经费预算安排工作。
二是敬老院、分散供养五保户的房屋修缮和取暖问题。五保对象的住房难问题是一个老问题。近年来，在各级政府的重视和民政部门努力下，通过实施各种住房改造项目，如湖北的福星工程、吉林的福利中心建设、江西的敬老工程、广西的五保村建设、浙江、湖南等省的敬老院住房改造计划，使五保对象，尤其是集中供养五保对象的住房问题得到了较好的解决。但仍有少数省份的敬老院，尤其是分散供养的五保对象的住房问题没有解决。由于长久失修，破房、危房较多，居住条件较差。各级民政部门要把这个问题继续作为督查的重点，深入乡村，对五保对象的住房和取暖等进行一次全面的了解。对一些安全和取暖难以保证的房屋急事急办、抓紧维修，对确实不具备居住条件的房屋，要特事特办，将五保老人及时转移。确保五保对象平安过冬、温暖过冬。
三是五保对象的看病问题。由于五保对象年龄较大，身体弱，发病率明显高于一般人群，医疗费用花费较高，在一些地区五保户就医看病难问题比较突出。由于冬春季节是老年病的多发期，五保对象就医难问题需要引起特别的关注。今年以来，由于农村医疗救助和新型合作医疗制度的实施，五保对象看病难问题有所缓解。年终到了，各级民政部门要在下一步工作中，对一些有病,特别是患病在床的五保对象，一方面要通过临时救助等办法，采取有效措施解决这些人的看病问题，另一方面，要抓紧实施、推进农村医疗救助工作，尽快形成长效机制，从制度上最大程度地解决这个问题。
五、要切实做好农村特困户生活救助
全国农村因自然条件恶劣和因病、因残以及缺乏劳动能力导致家庭生活常年困难、需要政府救助的特困人口有1972万人，对于这部分“不救不活”的困难群体，各地主要通过农村低保、特困户生活救助和临时救助方式解决其生活困难。其中，全国给予定期定量救济的人数仅有1200万，相当数量的特困群众还需要依靠临时救济解决温饱问题。从检查的情况看，大多数特困人口的吃饭、穿衣、住房有了一定保障，但仍有不少困难群众在生活上面临着这样、那样的问题，迫切需要救助。针对这些问题，下一步要做好以下几项工作：
一是要进一步摸清情况，落实责任，逐家逐户帮助困难群众安排好今冬明春的生产生活。缺粮的要送粮，缺衣的要送衣，住房破危的要专题研究及时帮助修建。对于缺乏劳动力、缺乏生产资料、缺乏资金技术的，要依靠政府、集体并动员社会力量切实帮助解决。做到不仅要把困难群众的生活安排好，而且要把他们今冬明春的生产也要安排好。
二是要千方百计落实救济资金。目前,各地对特困户生活救助资金的投入差别很大，有的省市各级政府都列入了财政预算，力度比较大，但有的就没有列入预算。各级民政部门要认真调查研究，拿出切实可行的方案，及时向政府汇报，摆情况、提建议、出主意、拿方案，争取地方财政加大社会救助资金投入力度，及早做好下一年度财政预算安排工作。
三是要抓紧建制工作。要按照党中央、国务院的要求，有条件的地区，要争取当地政府和财政等部门的支持，积极探索建立农村低保制度。尚不具备条件的地区，要继续坚持“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，加快建立和完善农村特困户生活救助制度，对因病、因残缺乏劳动能力的特困人口实施定期定量生活救济。对因天灾人祸造成的困难，要及时给予临时救助。通过制度建设，切实建立解决农村特困人口基本生活问题的长效机制。已经建立农村低保制度和特困户生活救助制度的地区，要总结经验，进一步加强规范管理，完善核查、公示、审批和发放救助金等工作程序，确保资金的使用效益，使真正需要救助的“不救不活”的特困人口得到救助。
六、要切实做好城乡医疗救助
城乡医疗救助是缓解城乡困难群众就医看病难的重要举措，也是党中央、国务院交付给民政部门的新任务、新职责。各地民政部门要切实履行职责，抓紧抓好。这里，强调以下几点：
一是各地要迅速展开救助工作。在已经建立新型农村合作医疗制度的地区，医疗救助要首先保证五保户、特困户加入合作医疗，做好两种制度的有机衔接，共同帮助困难群众解决就医看病难问题。在城市和尚未建立新型农村合作医疗制度的地区，城乡医疗救助首先要对因大病、重病造成家庭特殊困难，严重影响家庭基本生活的困难群众，给予及时救助，不能让他们带着病痛和生活的双重困难过冬过节。
二是要抓紧制度建设。目前，全国还有6个省份尚未出台农村医疗救助工作的方案，这些省份要根据民政部、财政部、卫生部《关于实施农村医疗救助的意见》和财政部、民政部《农村医疗救助基金管理办法》要求，根据当地实际，抓紧时间，搞好调查研究，摸清底数，科学确定救助标准，尽快出台有关救助政策，积极争取当地政府和有关部门的支持配合，尽快开展农村医疗救助工作。年底之前，省级农村医疗救助办法必须全部出台，力争所有的县（市）区出台相应的实施方案，并全面启动农村医疗救助工作。到2005年，全国各地都要普遍建立起规范、完善的农村医疗救助制度。对于各地的工作进展情况，部里已经建立了农村医疗救助统计台帐，将定期给予通报。对于城市医疗救助，各地也要积极探索，勇于实践。目前民政部正在与有关部门会签《关于建立城市医疗救助制度的试点方案》，即将联合上报国务院审批。各地对这项工作要予以高度重视，已有一定工作基础的地方要注意总结经验，稳步推进；其他地方也要加紧调查摸底，积极探索和试点。
三是要多渠道筹集救助资金。今年中央财政补助地方的农村医疗救助资金已下拨。各地要按照有关规定，将中央和省市配套资金及时下拨，并加强资金管理，实行专户储存、专帐管理、专款专用。在充分发挥政府主导作用的同时，积极挖掘和整合民间救助资源，广泛动员社会力量积极参与医疗救助，从资金、物质和技术上支持医疗救助事业，形成多方参与，齐心协力，共同济困的良好局面，切实提高医疗救助水平。
七、要切实做好优抚对象生活安排
近年来，中央和各地对优抚事业的投入逐年增大，特别是 “爱心献功臣行动”活动的深入开展，广大优抚对象的生活水平有了较大改善。但要彻底解决优抚对象的生活难、住房难和医疗难问题，尤其是医疗难问题，还需要我们民政部门继续抓好各项优抚政策的落实。特别是一些重点优抚对象，他们是为共和国的建立，为社会主义建设立过功的人。这些人大都年迈体弱，进入晚年。各级民政部门对这部分人要给予更多的关注。不能让这些曾经扛过枪，过过江，流过血的英雄们，至今再流泪。当前，在优抚工作方面，要重点做好以下工作：
一是要全面了解优抚对象的实际生活状况。对于符合救助条件的优抚对象，要用足用好各项救助政策，优先纳入最低生活保障范围，优先纳入医疗救助体系，优先纳入社会福利服务范围，帮助重点优抚对象进入医疗保障网络。
二是要积极争取政府加大投入，建立和完善重点优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。保障他们的生活水平随当地平均生活水平同步增长。同时，要加大检查力度，使机制运行起来，不流于形式，使该增加的资金真正增加，并确实落实到优抚对象身上。
八、要切实做好扶贫济困送温暖活动
扶贫济困送温暖是近年来逐渐形成的一项非常重要的活动，尤其在冬令、年节，这项活动激发爱心，温暖人心，给困难群众带来实惠。近年来，扶贫济困送温暖活动做了大量工作，在解决困难群众生活方面发挥了很大作用。但也还需要采取措施，加大工作力度。各地要多方协调、精心组织，与社会捐赠、慈善超市、结对帮扶、走访慰问有机结合。春节将至，各地要认真组织好扶贫济困送温暖活动，将其作为解决困难群众生活的重要措施，使其在帮助困难群众越冬过节上形成更大的影响，产生更好的效果，解决更多的问题。
同志们，安排好城乡困难群众的基本生活既是贯彻落实“三个代表”重要思想，建设社会主义和谐社会的根本要求，也是民政部门义不容辞的职责。让我们按照党的十六届四中全会精神和国务院的65次常务会议的要求，以周国知同志为榜样,多为困难群众办实事、做好事，解难事，让所有的城乡困难群众都能安全过冬，高兴过春节。
