“十五”期间，按照救助帮困向失去劳动能力的老年人和病、残人倾斜，就业政策向迫切需要就业的人倾斜，社会压力向有劳动能力而又懒于劳动的人倾斜的工作思路，社会救助工作以“应保确保、应业尽业、应帮即帮”为目标，上海市重点从三个方面创新完善了社会救助的政策体系。

    一是针对困难群体的基本生活需求，坚持动态调整救助标准，科学设计救助政策。适应上海大城市特点和郊区城市化趋势，上海市确定了“城乡一体、标准有别”的城乡低保标准联动机制，同时建立了救助标准动态调整机制，根据恩格尔系数、物价指数等数据的变动情况，对低保对象的日常消费品支出按照“菜篮子”方法科学测算，并按照“分类施保”的原则，对社会孤老等特殊困难群体给予倾斜，辅之以粮油帮困等实物补助形式。在内容的设计方面，针对困难对象在医疗、教育、住房等方面的突出困难，在科学分类的基础上，施以有区别的救助，初步形成了以城乡居民最低生活保障制度为基础，生活、医疗、教育、住房等单项救助政策措施相衔接的综合救助政策体系。

    二是针对有劳动能力的困难对象对低保制度的依赖现象，将消极救助转变为积极救助。随着低保制度的完善和各项社会救助政策对低保群体的聚焦，为防止有劳动能力的困难对象对低保救助产生依赖心理，上海完善救助与就业的联动机制，出台针对性的政策，激励、引导、扶持救助对象通过自身努力就业脱贫。同时，促使有劳动能力的低保对象参加社区公益劳动，体现压力效应。随着这些政策措施的实施，城镇低保人数呈减少趋势，2004年有5.27万人因就业而退出低保。

    三是针对救助政策的“断层”现象，将救助范围从绝对贫困对象拓展相对贫困对象。上海市从解决基础民生的要求出发，在政策设计上体现“斜坡效应”，改变过去救助政策只聚焦低保群体的“悬崖效应”，弥补了政策的断层。同时，充分发挥社会互助帮困的作用，积极推进经常性捐赠工作，建立长效帮困和应急帮扶相结合的工作机制，让更多未纳入低保的低收入困难群体能够得到及时有效的救助。

    此外，上海市还建立了政府领导、民政主管、部门尽责、社会参与、街道（乡镇）实施、政事分离的管理体制，将管理主体落脚在街镇，所有的救助项目通过街镇“一个口子向上申请”、所有的救助款物通过街镇“一个口子向下发放”，所有的救助信息也同样通过街镇“一个口子实现汇总”，有效整合社会救助资源，提高了救助效率。（上海市政府提供）