坚持制度创新
努力构筑上海现代社会救助体系

上海市民政局 徐 麟　　　　

    上海是一个人口密集的特大城市。在经济改革和社会转型过程中，我们坚持以人为本、为民解困的工作理念，将解决困难群众基本生活问题，探索建立现代社会救助体系作为头等大事来抓。1993年，上海建立城镇最低生活保障制度。1994年，建立农村最低生活保障制度。2002年，市政府专门发文，明确提出要在3－5年内，努力构筑机构健全、法制完善、政策协调、手段先进、具有上海特点的现代社会救助体系，由此，上海社会救助工作开始走向从制度创新发展到体系完善的新阶段。

    一、坚持重点突破，不断丰富创新社会救助政策

    政策是现代社会救助体系的灵魂。按照“救助帮困向失去劳动能力的老年人和病、残人倾斜；就业政策向迫切需要就业的人倾斜；社会压力向有劳动能力而又懒于劳动的人倾斜”的工作思路，我们以“应保确保、应业尽业、应帮即帮”为工作目标，重点从以下三个方面创新发展了社会救助的政策体系：

    （一）针对困难群体的基本生活需求，坚持动态调整救助标准，科学设计救助政策。适应上海大城市特点和郊区城市化趋势，上海确定了“城乡一体、标准有别”的城乡低保标准联动机制，郊区、海岛农村低保标准与城镇低保标准比例分别为1：1.5和1∶1.7；同时，建立了救助标准动态调整机制，根据恩格尔系数、物价指数等数据的变动情况，对低保对象的日常消费品支出按照“菜篮子”方法科学测算，并按照“分类施保”的原则，对社会孤老等特殊困难群体给予倾斜，辅之以粮油帮困等实物补助形式。1993年以来，我们先后9次调整城镇低保标准，从最初的每月120元提高到现在的每月300元；农村保障标准与城镇保持同步增长，今年，针对郊区城市化的进一步发展，我们将海岛与郊区低保标准归并为一个标准，现为每年2340元。在内容的设计方面，针对困难对象在医疗、教育、住房等方面的突出困难，在科学分类的基础上，施以有区别的救助，初步形成了以城乡居民最低生活保障制度为基础，医疗、教育、住房等单项救助政策措施相衔接的综合救助政策体系。

    （二）针对有劳动能力的困难对象对低保制度的依赖现象，将消极救助转变为积极救助。随着低保制度的完善和各项社会救助政策对低保群体的聚焦，为防止有劳动能力的困难对象对低保救助产生依赖心理，我们积极与劳动部门配合，完善救助与就业的联动机制，出台针对性的政策，激励、引导、扶持救助对象通过自身努力就业脱贫。一是对低保家庭中有工作岗位但收入较低的人员，为鼓励其稳定工作，该家庭在享受低保补差之后，另对其发放每月180元的就业生活补贴，体现激励效应；二是对政府托底安置而退出低保的家庭，一次性发给6个月的低保金补差；对自谋职业而退出低保的家庭，一次性发给12个月的低保金补差，体现扶持效应；三是向政府提出低保救助申请的有劳动能力的对象，必须先到劳动部门办理求职登记，同时，促使有劳动能力的低保对象参加社区公益劳动，体现压力效应。随着这些政策措施的实施，城镇低保人数呈减少趋势，2004年，有5.27万人因就业而退出低保。

    （三）针对救助政策的“断层”现象，将救助范围从绝对贫困对象拓展到相对贫困对象。随着社会经济的发展，以低保为核心的救助政策使低保对象的基本生活得到保障，但一些收入略高于低保线的边缘困难家庭，在医疗、子女教育等方面的困难尤为突出。对此，我们从解决基础民生的要求出发，将医疗、教育等单项救助政策的覆盖范围从绝对贫困群体拓展到相对贫困群体，在政策设计上体现“斜坡效应”，改变过去救助政策只聚焦低保群体的“悬崖效应”，弥补了政策的断层。同时，充分发挥社会互助帮困的作用，积极推进经常性捐赠工作，建立长效帮困和应急帮扶相结合的工作机制，让更多未纳入低保的低收入困难群众能够得到及时有效的救助。

    二、坚持系统推进，逐步构建现代社会救助体系

    在完善政策体系的同时，我们从现代社会救助体系的系统性、科学性和完整性出发，不断健全和完善管理体制、运行机制、监管手段、支撑系统等其他体系要素，逐步形成一个由功能不同的子系统有机组成的综合体系。

    一是建立了政府领导、民政主管、部门尽责、社会参与、街道（乡镇）实施、政事分离的管理体制。按照市政府的分工民政部门作为社会救助工作的主管部门，在社会救助的政策衔接、信息管理、对象确定、资源调度等方面，较好发挥了职能作用。各相关部门分工协作，各尽其责，在不同方面对困难群众实施了有效救助。目前，市和部分区（县）建立了事业或民办非企业单位性质的社会救助事务中心，街道（乡镇）建立了具有独立法人资格的社会救助事务管理所，政事分离、运转高效的管理体制正在形成。二是完善 了“一口上下”的运作机制。将管理主体落脚在街镇，所有的救助项目通过街镇“一个口子向上申请”、所有的救助款物通过街镇“一个口子向下发放”，所有的救助信息也同样通过街镇“一个口子实现汇总”，有效整合了社会救助资源，提高了救助效率。三是健全规范透明的监管手段。1996年出台了《上海社会救助办法》，做到依法救助。各区县、街镇的低保资金均设立了专账，并通过银行卡实施救助资金社会化发放，保证了救助资金及时、安全地下发到每一户困难对象手中。四是建立信息化的技术支持平台。随着救助覆盖面的不断扩大，我们用计算机系统操作取代手工操作，实现了救助业务数据的计算机联网汇总，推进救助业务的流程化操作，为整个体系的良好运作提供了有力的技术支撑。

    随着现代社会救助体系的整体效应逐步显现，救助资源的配置更加合理，救助效益进一步提升，政府的诚信度和群众的满意率有了大幅提升。截止今年9月底，我市各类救助人数达56.2万人，占本市户籍人口的4.3％，全面实现了中央提出的“应保尽保”的工作要求。同时，今年以来，累计救助患大病重病的困难人员6.5万人次，对困难学生实施教育救助4.2人次，对住房困难对象实施住房救助1.4万户，并有8.3万户得到房租减免。

    三、下一步工作设想

    上海的现代社会救助体系建设虽然取得了一定的成绩，但与上海国际化大城市建设、经济社会和谐发展的需要还有一定差距。下一步，我们将重点做好以下三项工作：

    一是加快社会救助立法进程。适应社会救助工作发展的新形势，及时制定相关法律法规，做到依法行政。同时，通过立法，完善收入审核制度，加大对不诚信行为的惩处力度。

    二是继续加强基层救助工作队伍建设。完善基层救助机构，加强专业技能培训，进一步明确基层工作人员法律地位，落实岗位待遇，维护他们的合法权益。

    三是加强与慈善组织和公益性社会团体的工作衔接。从制定法规政策、加强服务监督、营造慈善氛围等方面入手，推动慈善事业的发展。同时，加强对帮困资源的整合，实现整体推进。