坚持创新发展 着眼城乡统筹
全力推进新型社会救助体系建设

浙江省民政厅　　　　

    2003年，浙江省委、省政府着眼建立扶贫帮困长效机制，明确提出加快构建覆盖城乡的新型社会救助体系。经过近3年的努力，这项工作取得阶段性成效，发展态势良好，体系框架基本形成，救助政策趋于完善，困难群众基本生活得到较好保障，有力地促进了“平安浙江”和和谐社会建设。我们的主要特点和做法是：

    一、推进制度创新，致力解决困难群众最迫切的困难问题

    社会救助是一项传统工作，过去分散在政府的多个部门，民政主要以生活救助为主。随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，传统的社会救助工作越来越难以承担社会安全最后一道防线的作用。多年来，我省一直致力于社会救助制度的改革创新。2001年，省政府在全省实行城乡一体的最低生活保障制度6年实践的基础上，颁布实施《浙江省最低生活保障办法》的政府规章，对低于当地低保标准的城乡困难群众予以补差救助。2003年新型社会救助体系的提出，即是对这些年来社会救助工作改革成果的创新和发展。省政府在文件中明确，这一体系以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济为补充。这样，相对以往社会救助工作，救助的内容就更加全面完整，涉及困难群众吃、穿、住、医、学、养老等基本生活的各个方面，是全方位、综合性的救助，标志着社会救助工作迈向了体系化。在落实和推进过程中，整个体系进一步深化和拓展，一是在对象上，由低保群体向低保边缘群体拓展，实行分层分类救助。各地一般按家庭收入低于低保标准、低于低保标准120%、低于低保标准140%，分层次以不同金额、款物的救助。同时，按致贫致困原因，分门别类进行救助，把所有生活困难的群众纳入体系内。二是在内容上，不断细化和丰富。除基本生活、养老、教育、住房救助外，相应增加了就业援助、司法援助、心理援助等各方面内容，努力做到老有所养、少有所学，青有所业、贫有所济、弱有所扶、残有所帮。据不完全统计，去年全省共支出救助资金24.4亿余元，救助各类困难群众148万人次。三是在机制上，救助标准和经济社会发展联动。去年，省政府针对物价涨幅过快，一定程度上影响低保对象等困难群众生活的实际，建立并实施了对困难群众实行基本生活消费品价格上涨动态补贴机制，按物价涨幅3-5%、5-10%，对所有低保对象予以半个月或1个月的全额低保金。仅此一项，全省财政就拿出8721蛟Ｕ庖换频慕ⅲ迪至松缁峋戎途蒙缁岱⒄乖谥贫炔忝娴墓亓?o:p>

    二、坚持统筹城乡，确保所有困难群众得到相应的救助

    我省经济社会发展较快，农民人均纯收入连续多年位居全国前列。按照中央统筹城乡经济社会发展的要求，我们在推进新型社会救助体系时，一直十分注意城乡社会救助工作的平衡发展。凡出台制度，都要覆盖城乡，做到制度统一，使城乡困难群众共享社会发展的成果；但在救助标准上，考虑到现阶段实际，城乡有所区别。最低生活保障制度，从一开始，我们就注重城乡一体。多年下来，这一制度已比较规范、完善。在调整标准时，实行城乡联动，农村标准、月补助金额约为城镇的55-60%之间，同时公布，同时实施。经过多次调标，目前，全省城镇平均低保标准为222.99元／月人，农村平均低保标准为128.46元／月人；城镇月均补助金额为134.48元／月人，农村月均补助金额60.44元／月人。现有61.67万低保对象中，城镇为8.76万人，农村52.91万人。2003年实行的集中供养工程，也是城乡联动。农村五保和城镇“三无”对象分别集中到敬老院、福利院供养。农村五保供养标准按不低于当地农民人均纯收入的60%执行，城镇略高于该标准。这一“民心工程”，得到了各级党委、政府的高度重视和社会各界的充分肯定。到去年底，提前一年完成了省政府预定目标。据统计，近3年来，全省累计投入资金和固定资产25亿元，改（扩、新）建敬老院1235个，福利院37个，5.17万名农村五保和城镇“三无”人员实现集中供养，五保集中供养率由2002年的29.8%提高到88.94%，城镇“三无”人员集中供养由33%提高到96.09%。省政府去年9月部署医疗救助制度时，明确规定城乡同时启动，同时推进。目前，全省各地均开始实施城乡一体的医疗救助制度。1-9月累计发放医疗救助金8380.8万余元，实际救助城乡困难群众37542人。教育救助、司法援助、残疾人救助等工作也都秉承城乡统筹的理念，惠及全部社会困难群众。

    三、强化整合机制，努力发挥救助平台“一口上下”的作用

    为统揽救助政策，整合救助资源，规范救助行为，提高救助效率，我省在社会救助的体制上进行了积极探索。省政府明确规定，各级政府统一组织、协调本地区的社会救助工作，民政部门切实履行社会救助的综合管理服务职责，乡镇、街道建立健全社会救助管理服务体系。近3 年来，我们在整合上做文章，切实加强“两个平台”建设，即在县级以上政府，建立社会困难群众救助工作领导小组及其办公室，办公室设在民政部门；在乡镇、街道建立劳动保障和社会救助综合管理服务机构。目前，县级以上政府均建立了由主要领导任组长，民政、劳动保障、财政、教育、建设、司法、工青妇等参加的领导小组。机构建立以后，切实抓好建章立制，制定了成员单位职责、办公室职责、联络员职责。省领导小组每年初召开全体成员会议，吕祖善省长亲自主持，听取民政厅代表办公室所作的前一年工作情况汇报，部署新一年救助工作。设在我厅的办公室召集17个厅局单位的联络员，每年召开2-3次会议，研究一个阶段的工作思路，了解工作进展情况，讨论要出台的救助政策。定期编纂《社会救助工作简报》，刊发各地、各单位的经验、做法。每年组织2-3次专项检查，由各成员单位领导带队，检查省政府确定的低保、集中供养、灾民倒房恢复重建等重点工作。乡镇、街道从转变政府职能的高度，把工作重点转向社会管理和公共服务，加强了社会救助机构和工作力量。目前，全省有97.3%共1532个乡镇挂牌建立了劳动保障和社会救助综合管理服务机构，落实社会救助工作人员3405名。据统计，近3 年来，乡镇、街道通过选聘、调整等方法，增加社会救助机构专门人员1100多人。另外，有24603个社区、村建立了社会救助室，落实工作人员32323 名。这“两个平台”建立后，总体上运作良好，有效发挥了综合协调作用。各市县参照省里的做法，救助工作领导小组及其办公室定期开展活动，制定工作计划，讨论研究救助政策，协调各种救助行动，交流工作信息，起到了统揽和平衡政策，为党委、政府领导出谋划策的良好作用。乡镇、街道社会救助综合管理服务机构和社区、村社会救助室运作后，在便利困难群众办事、落实救助政策，实现救助信息“一口上下”方面发挥了积极作用，保证社会救助的公平、公正，提高了社会救助的质量。

    需要着重指出的是，我省新型社会救助体系建设的成效，是在省委、省政府领导高度重视、民政部门把其列入重中之重的工作来抓取得的。省委、省政府把这项工作作为落实科学发展观、实施“八八战略”；构建和谐社会、建设“平安浙江”的重要内容进行决策和部署的。在体系推进过程中，省委书记习近平、省长吕祖善在省委全会、省人代会、省政府全体会议等重要会议上，都反复强调要切实抓好此项工作。每年，习近平书记、吕祖善省长和分管民政的陈加元副省长都要多次深入市县、乡村就社会救助工作进行专题调研，明确工作要求。我厅切实加强综合协调，在调查研究、建言献策、督促检查、推动体系完善方面做了大量工作。2003年上半年，我们通过调研和理论研讨，建议省委、省政府实施新型社会救助体系建设。其后，省委全会的《决定》和人代会上的《政府工作报告》，也都吸纳我们的建议，把新型社会救助体系建设作为重要内容，列入其中。在救助政策实施后，我们追踪执行和落实情况，根据反映的问题，提出完善政策的建议。省政府据此下发了低保、集中供养、医疗救助等10多个政策性文件，有关部门也相应作出政策调整，促进了救助政策的进一步完善。每年，我厅承担社会困难群众救助工作领导小组办公室职能，都要组织承办领导小组全体会议会务工作，汇报全年工作进展情况，提出新年工作思路；都要组织成员单位到市县进行督促检查，确保重点工作任务的完成。每半年召集有关单位联络员会议，总结阶段性工作，了解进展情况，讨论拟出台的救助政策。已编辑《社会救助工作简报》53期，反映各部门、单位社会救助工作的做法和各地的经验、存在的问题。这些信息，得到了省领导的充分重视，多次作出批示，起到了决策参考的作用。在省里的全力推动下，各地都十分重视此项工作。市县党政领导把新型社会救助体系建设列入重要议事日程，亲自动员部署社会救助工作。低保、五保集中供养、医疗救助、教育救助、法律援助等大都被列入当地政府为民办实事的主要内容，列入目标责任制考核。由此，全省自上而下形成了关心困难群众基本生活，推动新型社会救助体系不断走向深入的良好的氛围，也带动了社会广泛参与。特别是慈善事业蓬勃发展。目前，全省90%以上县（市、区）已建立慈善组织，不少乡镇、街道也有慈善机构。劝募水平不断提高，救助种类进一步增加。全省累计慈善基金达到18亿元，救助各类困难群众60万人次，成为社会救助工作的重要补充。

    下一步，我们将按照本次全国会议的要求，认真贯彻胡锦涛总书记关于浙江工作要走在全国前列的要求，认真谋划新型社会救助体系第十一个五年规划的目标任务。要按照“保基本、多层次、广覆盖、相协调、高效率”的思路，继续巩固完善、深化发展，健全完善与我省经济社会发展相适应、具有时代特征、浙江特色的新型社会救助体系。一是进一步解决好困难群众最基本的生活问题。要制定完善、落实各项政策，全面解决困难群众吃、穿、住、医、学等最基本的生活困难。特别是要进一步完善最低生活保障制度，切实做到应保尽保、应补尽补、应退尽退。要进一步加强医疗救助制度建设，努力扩大救助范围，降低救助门槛，增加救助种类，提高救助水平。要加快建立集中供养工作长效机制。重点解决有钱办事，有人管事，有章理事问题。供养经费和敬老院维修经费，实现财政主渠道，各级财政按比例列入预算。按照1：10左右的比例落实管理护理人员，实现敬老院的民主管理、科学管理。深入推进敬老院社会化进程，鼓励民间资本投资建设敬老院等供养设施。二是进一步解决好覆盖面和不同类型的困难问题。要全面实施分层分类救助办法，把需要帮助的困难群众全部纳入救助范围，努力解决困难群众的基本生活。同时，大力发展慈善事业，发挥其对社会救助工作必要的补充作用。三是进一步解决好体系建设推进过程中的保障问题。要切实加强组织领导，把救助体系建设列入各级考核内容。要加强财政投入，按照建立公共财政的要求，保持财政投入的主渠道；要切实加强基层社会救助综合管理服务机构建设，按照机构、人员、场地、制度、经费、工作“六到位”要求，健全完善基层社会救助网络，真正把救助工作落到实处。