坚持以人为本 为民解困
努力构筑农村社会最后一道安全网

福建省民政厅　　　　

    近两年，我省按照党中央、国务院要求和民政部的工作部署，坚持以人为本，为民解困，积极探索和建立农村最低生活保障制度，为农村困难群众构筑起了一道生活保障安全网。现将我省实施农村低保制度情况汇报如下。

    一、基本情况

    福建省地处东南沿海，省内丘陵起伏，素有“八山一水一分田”之说，属于典型的亚热带海洋性季风气候，是太平洋台风登陆的门户，特殊的地理条件使福建成为自然灾害的多发区和重灾区。改革开放以来，农村经济虽有很大发展，但由于受自然条件限制，农村中仍有相当部分农民因残、因病、因灾等处于贫困状态。据民政厅2003年调查摸底，全省年人均收入低于1000元的农村贫困人口还有70多万人。省委、省政府在多次听取省民政厅情况汇报的基础上，经过科学评估和论证，决定把建立农村低保制度作为实践“三个代表”重要思想，加强党的执政能力建设，坚持科学发展观，构建社会主义和谐社会，解决“三农”问题的切入点。在2004年1月召开的福建省十届人大二次会议上，时任省长的卢展工同志向全省人民郑重承诺：全面建立和实施农村居民最低生活保障制度。经过近两年来的实践，建立农村低保制度取得了良好的社会效果：全省75万人年均收入在1000元以下的农村困难群众基本生活得到了保障，实现应保尽保目标；农村群众因生活困难问题出现上访的现象已成过去；基层党群干群关系得到根本改善，农村社会总体呈现安定和谐的发展局面。

    二、主要做法

    （一）建立稳定的资金保障机制

    为保障农村低保制度的顺利实施，在省级财政加大投入的同时，要求地方各级财政都要将农村低保资金列入当地的财政预算。同时规定，农村低保资金要优先安排，实行专户管理，专款专用，不得挤占、挪用。为防止地方预算虚支或少支以及弄虚作假等现象，省财政厅、民政厅制定了省级农村低保专项补助资金激励和约束管理办法。根据测算，全年共需低保资金3.5亿元。省级首先投入2.14亿元，对人均财力1.2万元以下、1.2—1.5万元、1.5—2万元的县（市）分别给予所需资金的70%、45%、15%的补助，五保对象按年人均1000元由省级财政全额补助；其余所需资金由地方各级财政负担，市、区、县（市）和乡镇的分担比例。由市、县政府根据本地具体情况确定。

    （二）确定合理的保障标准和保障范围

    根据省情民情，遵循保障标准与我省及当地经济发展水平和财政支付能力相适应的原则，我省农村低保人数控制在75万人左右，约占全省农业人口的3%。全省农村低保标准统一按照家庭年人均收入低于1000元确定，各地人民政府可结合实际制定本地低保标准，但不得低于省定标准。保障对象范围界定为：凡共同生活的家庭成员年人均收入低于户籍所在地农村低保标准的农村居民，均可享受农村低保待遇。农村低保待遇分为全额和差额享受两种：农村五保对象按当地保障标准全额享受，并由地方政府另行安排补助资金，以使五保对象达到当地的一般生活水平；其他低保对象按其家庭年人均收入低于当地标准的部分，予以差额补助。

    （三）健全协作高效的管理体制

    省政府决定在全省全面建立和实施农村居民最低生活保障制度之后，各级党委、政府将其作为一项政治任务摆上重要议事日程，精心部署，有关部门协调行动，基层狠抓落实。形成“政府主导，民政牵头，部门配合，基层落实”的协调高效工作管理体制，迅速打开了农村低保工作局面。一是党政高度重视。各级党委、政府加强领导，落实责任，作为重中之重工作来抓，各地普遍成立了由政府主管领导牵头，民政、财政、农办、统计、监察、审计等部门参加的农村低保工作领导小组，把农村低保列为政府工作的绩效考评项目。二是民政部门全力以赴。在时间紧、人员少、任务重的情况下，集中力量打好攻坚战。各市、县认真做好拟定方案、业务培训、分片核查、审批发证、档案管理等工作，积极为低保对象提供细致周到、高效便捷的救助服务，表现出了强烈的爱民之心和责任感，在去年上半年，仅用了不到3个月的时间，就基本做到了应保尽保。三是有关部门密切协作。各级财政、农办、统计、监察、审计、金融等部门给予民政部门大力支持，对这项制度的快速建立和健康发展起到了至关重要的作用。财政部门基本做到了本级负担按实列支；金融部门积极承办低保金社会化发放业务，为低保对象随时就近领取低保金提供了便利；监察、审计部门加强了对低保资金的跟踪检查和审计，确保了资金安全运行和按时足额发放。

    （四）形成科学规范的运行机制

    一是评审程序化。低保对象的确定，都必须经过村级初审评议、乡镇审核、县级民政部门审批的“三审”程序，从制度和程序上杜绝了“人情保”、“关系保”。有的县还实行了民主听证制度，申请人通过听证后方可获得入保资格。二是公示规范化。实行“三审二榜公示”或“三榜公示”制度，制定统一的公示格式文本，规范公示的内容和时间，公布举报电话。三是发放社会化。通过乡镇金融网点代发低保金，堵塞监管漏洞。目前全省除个别偏远乡镇因没有金融机构外，低保金已全部实行社会化发放。四是监督多元化。通过行政监督、审计监督、纪检监察、群众民主监督、社会舆论监督等渠道，多管齐下，防止滥用职权、暗箱操作、截留挪用、弄虚作假等各类违法违纪违规作为。五是管理动态化。实行定期核查制度，每年对低保对象进行一次审核，实行年度动态管理，使保障对象有进有出，补助金额有升有降。六是建档标准化。根据省里统一规定，各地普遍实行县、乡（镇）、村三级档案管理模式，实行“一镇一柜、一村一盒、一户一袋”，按统一标准整理资料档案，装订成册，整齐划一，便于查阅。

    三、取得的成效

    （一）有力保障了农村困难群众的基本生活

    随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善，必然对形成于旧体制的城乡二元经济结构形成冲击，城乡之间因各种客观条件的差异，农村社会贫困问题越来越突出，农村绝对贫困的人口群体呈扩大之势。根据福建省民政厅2003年调查摸底，我省年人均收入低于1000元的有70.6万人。这部分人因个人智力、技术缺乏和年龄、残障、疾病以及重大自然灾害等原因，属于“吃粮靠要、零用钱靠讨、穿衣靠捐、有病靠拖”的“不救不活”特殊困难群体。实施农村居民最低生活保障制度，体现了“以民为本，为民解困”的执政理念，构筑了农村社会的最后一道安全网，有力保障了农村特困群众的基本生活和生存权利。

    （二）为构建农村养老体系奠定了基础

    我省于1996年进入老龄社会，至2004年底，全省老年人数已增至407.28万人，占总人口的11.6%。在全省老年人中，农村老年人有223万多人，约占全省老年人的61%，占农村人口总数的12.19%。实施农村低保后，因生活贫困而纳入保障的农村老年人有24.25万人（其中农村五保对象9.9万人），占农村低保总人数的32%。从近两年的实践看，农村低保是解决农村贫困老人和五保户基本生活最直接、最有效的途径。不仅使低于保障标准的困难老人享受到这一优惠政策，而且还有相当部分处于最低生活保障边缘的贫困老人得到特殊照顾。有了低保补助，虽然标准不高，但对于平时贫困节俭的老年人来说，无疑是雪中送炭。大大增强了农村养老功能，为构建农村养老保障体系奠定了基础。

    （三）为建设农村和谐社会走出了一条新路

    全面建立和实施农村居民最低生活保障制度，保障农村贫困群众基本生活，为改变城乡二元经济结构，实现城乡协调发展，构建社会主义和谐社会，走出了一条新路。农村最低生活保障制度通过利益的再分配，承担对农村贫困群体的扶助责任和义务，在调整资源配置，促进社会公平，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会等方面发挥了重要的和不可替代的作用。根据省统计局农调队农村住户抽样调查：2004年农村低保制度建立之后，我省年人均纯收入低于1000元的农村人口比上年同期下降52%，户数下降57.9%。

    我省全面推行这项制度的时间虽然不长，但实施效果十分显著，是一项得民心、顺民意、谋民利的德政之举，受到全省上下和农村贫困群众的拥护和欢迎。我们将按照“三个代表”重要思想的要求，认真实践，积极探索，不断提高管理水平，为更好保障农村困难群众的基本生活做出不懈努力。