适应首都改革发展稳定的总体要求
加快城乡社会救助体系建设步伐

北京市民政局　　　　

    根据中央和市委、市政府的要求，近年来，我们适应首都改革发展稳定的总体要求，围绕保障困难群众基本生活的宗旨，按照“统筹规划、夯实基础、协调推进、规范运行”的工作思路，积极推动城乡社会救助体系的建立和完善。

    一、着眼于经济社会的协调发展，统筹规划，明确社会救助体系建设的目标和任务

    党中央、国务院对本市社会救助工作十分关心。胡锦涛总书记、温家宝总理明确指示北京市要加快社会救助体系的建设步伐。市委、市政府对此高度重视，要求从实践“三个代表”、维护人民群众基本生活权益的高度深刻领会，从落实科学发展观、实现首都经济社会协调发展的要求认真抓好贯彻落实。根据市委、市政府的部署，全市进一步加大了社会救助体系建设的工作力度。

    一是实施了强有力的组织领导。市委、市政府主要领导对社会救助工作高度重视。市委书记刘淇强调“对特困群体要全力给予救助”。市长王岐山要求“全力解决困难群众最迫切需要解决的困难，搞好雪中送炭。”去年以来，市委常委会、市政府常务会多次专题研究社会救助工作。市人大也几次召开专题会议，审议农村低保、医疗救助等政策的实施情况。市政协常委会还向市委、市政府提出了《关于加快本市社会救助体系建设的建议案》。为加大领导力度，市政府成立了由主管副市长担任组长的北京市社会救助体系建设领导小组，由25个部、委、办、局组成，负责全市社会救助体系建设的总体规划、政策制定和组织推进。今年4月，市政府正式出台《关于推进城乡社会救助体系建设的意见》，系统地提出了社会救助体系建设的目标、任务和具体措施，进一步完善了市、区两级社会救助工作联席会议制度。由于各级领导高度重视，社会救助体系建设的力度空前加大。

    二是提出了明确的工作目标。根据中央及民政部的部署，结合北京市的实际，市委、市政府提出本市社会救助体系建设的总体目标是：进一步完善低保制度，加快建立健全各种专项救助制度，理顺社会救助工作的管理体制和运行机制，形成政府为主导、社会力量广泛参与，救助与就业有机衔接，资金来源多元化，保障制度规范化，管理服务社会化，城乡救助一体化的综合性、多层次社会救助体系，为困难群众提供有效的生活保障。

    三是制定了可操作性的工作步骤。为实现社会救助体系建设的总体目标，市社会救助体系建设领导小组具体规划了近两年要达到的阶段性要求：第一，针对目前社会救助政策实施中面临的新情况、新问题和薄弱环节，进一步完善低保以及其他专项救助政策，搭建起统一协调、相对科学规范的体系框架。第二，从政策法规建设入手，明确社会救助的基本宗旨、内容、标准、资金来源及救助程序。同时，对现有、分散的救助政策进行整合，将各类单项救助政策从部门文件提升到政府规章层次。第三，通过整合救助资源，强化街道（乡镇）的综合救助职能，发挥社会力量的作用，理顺社会救助工作的管理体制和运行机制。

    二、突出基本生活保障宗旨，夯实基础，力求构筑全方位的救助格局

    社会救助工作的根本宗旨是保障好、维护好困难群众的基本生活权益。几年来，我们始终把落实和完善救助政策作为社会救助体系建设最根本的出发点和落脚点，力求合理设定救助项目、最大限度地发挥救助效果。

    （一）进一步完善最低生活保障制度。1996年本市实施城市低保制度以来，经过历次调整，保障标准已达到300元，月人均补助226元。2002年，市政府进一步拓宽了城市低保范围，同时，全面实施了农村低保制度，初步形成了覆盖城乡的基本生活保障体系。截至目前，全市共有23万城乡困难群众得到了最低生活保障，实现了应保尽保的目标。为提高最低生活保障的实效性，在现行城市低保对象分类救助政策的基础上，我们又进一步进行了量化和细化，使“三无”人员、重残人、老年人、未成年人等特殊困难人员得到了更高的救助。为实现相对科学的低保标准调整，今年7月，以市政府名义下发了《关于建立本市城市低保标准调整机制的意见》，初步建立起城市低保标准的科学调整机制。

    （二）加快建立各类专项救助制度。针对低收入群众面临的各种实际困难，几年来，全市先后建立了医疗、教育、住房等系列救助制度。2002年，《北京市城市特困人员医疗救助暂行办法》正式实施，救助对象最多可得到年1万元的救助。2004年，取消了医疗救助病种限制，降低了救助起付线。目前，已累计救助20290人次，支出救助金3138万元。贯彻《农村特困人员医疗救助暂行办法》以来，目前，已通过政府资助农村低保对象参加了新型农村合作医疗。通过实施慈善救助项目，已累计向近1万名农村特困老年人每人年发放价值500元的医疗卡。住房救助方面，先后实施了城镇居民廉租住房制度和农村特困户危房翻建计划。通过实物配租和租金补贴、减免、还贷等措施，1万多户的城市低收入家庭享受廉租住房政策。1995年以来，我市已连续实施三个农村特困户危房翻建三年计划，5000多户特困群众的住房得到改善。教育救助方面，市政府每年投入资金9000余万元，为低保家庭的中小学生减免了学杂费和书本费。通过设立“人民助学金”、“宏志奖学金”等，考入高中和大学的贫困家庭学生也得到了有效的救助。灾害救助方面，1994年以来，全市已安排救灾资金1.82亿元，救助受灾群众300多万人次。生活帮困方面，设立了粮油补贴和生活困难补贴，目前，已有近8万人领到了粮油补贴，3374名重残人、特困企业职工和原工商业者领到生活困难补贴。此外，我市在流浪乞讨人员救助、法律援助、就业援助等其他救助方面，均制定了具体的救助政策，较好地维护了困难群众的基本权益。

    （三）全面实施临时救助制度。为有效缓解低收入人员面临的特殊性、临时性困难，2003年，本市正式建立临时救助制度；今年，又进一步规范了临时救助的范围、程序、资金预算等，同时，建立了市级资金补助机制，以进一步体现应急救助的救助补充效用。目前，市和区县已安排临时救助资金2533万元，一些因病、因灾及子女就学等原因造成生活暂时困难人员得到了及时救助。同时，今年我市还制定了《北京市城乡居民基本生活消费品价格变动应急救助预案》。在居民基本生活消费品价格指数上涨幅度较大并持续一定时间，导致城市低保家庭生活水平明显下降时，及时启动应急预案予以救助，待物价回落或稳定后，再停止应急救助或按照规定程序调整城市低保标准。

    总之，通过近年来的努力，我市已初步形成以最低生活保障为基础、各类专项救助制度和临时救助为补充，项目相对齐全的社会救助体系。

    三、体现为民解困的综合效应，协调推进，力求开辟多层次的救助途径

    社会救助必须辅之就业、保险、互助等其他社会保障措施，从多个层面缓解贫困，才能发挥社会保障的综合效应。为此，我市在强化社会救助与其他社会保障制度的衔接、整合和配套方面，进行了多方面的探索。

    （一）政府救助与社会互助相结合。保障困难群众基本生活是政府的职责，同时也是一项社会工作，调动社会各方面力量共同参与，能够取得更好的救助效果。市政府在不断完善救助制度、加大救助力度的同时，也积极动员社会力量参与救助工作，初步形成了以政府为主导、社会力量广泛参与的良性机制。一是大力开展经常性社会捐助活动。目前，已建立接受捐赠站点620个，遍布市、区、街、居的工作网络初步形成。接受的22亿款物除用于对口支援外，从“安老、扶贫、助学、济困”等方面扶持本市贫困群体30余万人次。二是依托现有捐赠站点，整合各级工青妇残等相关机构的救助资源，全市在部分区县和街道建立了35个“爱心家园”，全面开展社会捐赠物品接受、配送、派发等服务。三是积极发展慈善事业。仅2004年，全市各级慈善组织积极开展突发事件、特殊群体个案救助等慈善活动，共支出资金1036万元，1.2万名城乡困难群众受益。今年以来，市委书记刘淇连续三次调研慈善工作，市委、市政府正在起草《关于加快发展首都慈善事业的意见》，以进一步推动慈善事业的发展。四是广泛开展社会互助活动。各级领导、各有关部门和工、青、妇、残联等组织，积极倡导和参加“一助一”、“一帮一”、“领导干部联系困难户”等帮困活动，对缓解困难群众的生产生活困难，形成互助互爱的良好社会风气，起到了积极作用。

    （二）救助与就业相结合。为鼓励有劳动能力的救助对象主动就业，从2002年开始，市政府规定对申请低保的就业人员实施就业奖励政策，即，扣除最低工资和低保标准差额部分，再计算家庭收入。随着社会保障标准的逐年调整，目前，就业奖励金已达到每月280元，有效地调动了低收入人员劳动就业的积极性。在此基础上，去年我们会同有关部门制定出台了《关于促进城市居民最低生活保障人员就业暂行办法》。低保人员以及低保申请人将作为全市特殊就业服务对象，给予重点扶持。对于低保就业服务对象给予全员就业服务登记、免费技能培训、三次推荐岗位，政府公益性就业岗位首先向他们倾斜，对用工单位、自谋职业者给予资金鼓励，救助与就业制度有效衔接的机制初步建立起来。

    （三）救助与保险相结合。社会救助与社会保险作为社会保障体系的重要组成部分，二者应该紧密衔接。为此，在初步形成覆盖全体企事业单位和劳动者的社会保险制度的基础上，市政府规定凡属参保范围人员申请低保时，应出具社会保险缴费凭据；职工和征地、拆迁人员领取的一次性经济补偿费用中，先扣除社会保险缴费金额，再计入家庭收入，使最低生活保障与社会保险制度紧密衔接起来。目前，共有3万多名城市低保对象参加了社会保险。

    （四）灾后救济与应急保障相结合。建立城市突发灾害应急机制，是实现“新北京、新奥运”的战略构想所面临的一项重要任务。适应这一要求，市政府制定了《北京市公共危机应急预案》、《北京市灾民救助工作应急预案》，建立了北京市公共危机应急救助指挥平台，规划了应急避难场所，完善了“三制”（灾情信息管理制度、救灾物资储备管理制度、灾民救助卡管理制度）、“一案”（灾民救助工作预案）、“一评估”（灾害评估）机制，提高救灾快速反应能力。1999年，市政府安排专项资金1300万元，建成占地7000平方米的市级救灾捐赠仓储中心。2000年以来，市政府每年安排100至300万元的救灾物资储备资金，通过政府采购的方式，定期储备灾民救助物资。遇到紧急情况，还可从市内81个社会仓储设施中调用救灾物资93万吨，从而增强了应急保障能力。

    四、把握社会救助工作的发展趋势，规范运行，着力提高管理和服务水平

    社会救助工作的发展对管理服务水平提出了很高的要求。几年来，全市以规范化为标准，以信息化为手段，以机构和队伍建设为核心，积极探索科学有序、运转高效的救助工作管理体制和运行机制。

    （一）健全管理服务机构。在各级政府的高度重视下，市和区县均成立了城乡低保事务中心，全面开展救助事务性工作。同时，312个街道（乡镇）全部成立了综合性的社会保障事务所。经过规模调整，社区全部核定了社会保障协管员。覆盖市、区县、街（乡镇）和居（村）委会的低保管理和服务网络初步建立。同时，引入了全程办事代理，实施业务考核和持证上岗，救助机构外在形象和内部机制发生了明显变化。

    （二）探索救助事务归口运作机制。为进一步加强社会救助工作资源整合，制定下发了《北京市街道（乡镇）社会保障事务所管理办法》，强化了街道（乡镇）的综合救助职能。各种社会救助待遇，统一由申请人向户籍地街道（乡镇）提出申请；各项救助活动，统一通过街道（乡镇）实施，各种救助款物由街道（乡镇）调配发放；各类救助信息通过街道（乡镇）统计、由民政部门汇总并定期向社会公布，初步形成 “一口上下、规范有序”的救助工作运行机制。

    （三）加快信息化步伐。市政府投入专项资金1500万元，开发建设了北京市城乡低保信息管理服务系统和北京市社会捐助信息系统，并实现了市、区、街三级网络联通，社会救助信息平台初具规模，救助管理服务开始步入信息化、网络化的新阶段。今年，适应社会救助体系建设的推进，经市委、市政府的批准，我们又启动了北京市社会救助信息服务平台建设。力争实现困难群体社会救助信息的网络采集、传输、访问处理和各种社会救助项目的信息统计和展示，为各级领导、各部门提供决策依据，为城乡居民提供更完善的社会救助服务。

    （四）规范救助程序。按照公开、公平、公正的原则，全市普遍建立了救助资格评议制度，所有低保、医疗、教育、灾害等救助待遇，均经过社区民主评议，并进行公示。低保方面，一些社区还对救助听证制度进行了探索。针对人户分离、收入核实难等问题，将诚信理念引入救助对象的日常管理，有针对性地推行申报收入、签订协议、公益活动考勤、救助金社会化发放等方式、方法，提高了救助管理的实效性，保证了动态管理下的应保尽保。