大力推进城乡低保工作的信息化建设
北京市民政局
在国家民政部和市委、市政府的高度重视和领导下， 2002年初，我市开始开发建设北京市城乡居民最低生活保障管理服务系统，经过一年多的努力，2003年7月16日正式开通运行。2004年，结合低保和社会救助政策的调整，完成了二期工程建设。今年，适应社会救助体系建设的推进，经市委、市政府的批准，我们又启动了北京市社会救助信息服务平台建设。总结起来，我们主要有以下几方面主要做法：
一、树立战略意识，把信息化建设作为社会救助体系建设的基础工程
我市从1996年开始建立城市低保制度；2002年又实施了农村低保制度，一个覆盖城乡居民的基本生活保障体系初步建立。目前，城市低保对象16万人；农村低保对象7万人。随着低保制度的不断完善，保障范围的逐步拓宽，利用现代信息技术，实现管理服务的信息化和网络化，已经成为低保工作发展的内在要求，也是我们做好低保工作、推进社会救助体系建设的重要着力点。在市委、市政府和民政部的高度重视和领导下，从2002年初开始，我们按照“调研先行、规范运作、效益为本”的工作思路，积极着手城乡低保信息管理服务系统的开发和建设：
（一）以调研为先导，认真做好需求分析。在系统开发建设的一年中，我们投入近半年的时间用于需求调研。其间，共发动全市18个区县、21个街道乡镇、50多个居村委会参与，并聘请专业公司进行可行性研究和论证，取得了详实的第一手资料。在调研过程中，我们把应用性、可行性作为系统成败的关键，充分考虑到每一个业务流程，每一项政策措施，每一类低保人员，并确立了城乡低保一体化开发、低保与相关社保政策有机结合、救助机构与有关部门资源共享的指导思想，为系统的运行打下了良好的基础。
（二）充分利用现有资源，因地制宜，构建系统应用框架。北京市具有良好的信息化资源环境，目前，覆盖政府部门的“北京市电子政务专网”已基本建成，北京市社区服务网已延伸到社区，民政部的全国民政广域网业已接入本市。同时，北京汇集了IT业的众多专家、学者和技术人员，信息化资源和条件较好。此外，北京市行政区域只有市、区、街、居四个层面，管理层次和机构较少。我们在系统建设中，充分考虑这些有利因素，力求最大限度发挥好首都的信息资源优势，把低保系统开发设计好。
（三）坚持规范化运作，精心组织实施。为确保系统建设的顺利进行，我们严格而认真地履行立项、招标、建设、监理、评估、验收等各个程序。2002年7月，城乡低保信息系统作为全市重点政务信息工程，经市发改委批准并投资开发，市财政局投入专项资金，为全市18个区县、324个街道乡镇统一购置了计算机硬件设施。通过公开招标，确定浪潮齐鲁软件产业股份有限公司为项目承建单位，中国国际工程咨询公司为监理单位。2002年8月1日正式开发建设；11月30日，市、区（县）、街（乡镇）三级计算机硬件设施，通过政府采购安装到位；12月30日，应用软件开发建设完成；2003年1月1日，市、区、街网络联通；1月15日至25日，系统在部分区县试运行，并取得成功；1月25日至6月26日，完成了办公平台开发、第一批原始数据录入、低保信息网站建设等工作。6月26日经专家组评估验收，认为符合正式开通运行条件，于7月16日正式开通运行。适应低保工作的发展变化和救助政策的调整完善，2004年，我们继续履行立项、招标、验收的程序，又完成了系统二期工程，低保系统日趋成熟和完善。
（四）着眼于系统的推广和应用，适时抓好专职人员的培训。信息化建设的关键在于推广和应用。三年来，我们坚持系统开发和人员培训同步进行的方针，边建设、边培训， 2002年以来，我们先后组织系统应用培训25次，编制、印发培训教材5套、10000册，培训对象涉及区县社救科长、低保中心主任以及街道、乡镇低保专职人员5000多人次，培训内容包括系统基础知识、数据录入、用户设置、审批程序应用等20多项技能，从而为系统的推广和应用打下了较好的基础。
二、树立精品意识，努力将低保信息系统建设成为综合高效的社会救助信息平台
适应城乡低保和社会救助工作的需要，我们开发建设信息系统的总体思路是：通过建设城乡一体的低保信息应用平台和网络系统，完成低保信息的数字化处理、网络化传输，最终实现低保业务网上受理审批，资金和人员的动态化管理，从而为各级政府和上级主管部门提供决策依据，为有关部门提供数据支持，为困难群众提供便捷服务。根据这一思路，低保信息系统具有以下几个特点：
（一）上下贯通的网络环境。北京市城乡低保管理服务系统依托北京市电子政务专网，实现了市、区、街三级联网。网络中枢采用集中式服务器结构，由市民政局统一管理和维护。各级客户端通过访问核心服务器，完成信息采集、传输和处理。这样做的好处：一是便于网络联接。无论是通过专网还是拨号，都能快捷、方便地访问服务器。二是便于软件的安装、更新和完善。数据集中管理，能够实现应用软件一处安装，处处运行；一处改写，处处完善；各种业务组件即插即用，从而增加了系统的可扩展性。三是降低管理成本。集中式服务器用户没有系统维护任务，真正实现了应用系统“零维护”。四是系统安全性能高。集中式网络安全技术能够实现外网与内网物理隔离，内网与专网逻辑隔离。同时，便于引入权限管理，大大增强了系统的安全性。
（二）功能齐全的系统应用平台。北京市低保信息系统以“低保信息数据库”为基础，具备数据录入、网上审批、信息统计、资金和人员管理、工作预警等多项功能。为简便程序、易于操作，我们在此基础上，又专门开发了市、区两级“社会救助办公服务平台”，将这些功能整合为一体，并形象地展示给用户。同时，增加了信息发布、公文收发、政策咨询、远程教育等功能，使之成为一个综合性的管理和服务窗口。通过区域平台，区县和街乡镇可以便捷地登录本地办公区，完成低保对象从申请、受理、核准、审批全过程的信息化，实现人员、资金的动态跟踪管理。根据北京市的实际，系统兼顾了低保相关联的医疗救助、廉租住房、临时救助等社会救助制度，以及与低保相衔接的社会保险、就业、住房等政策，从而为社会救助工作的综合服务和管理奠定了基础。
（三）灵活多样的信息监控与查询系统。低保信息系统具有较为健全的数据统计、查询和监控功能，通过社会救助办公平台的“数字低保”栏目，各级领导和有关部门可以形象地了解市、区、街低保统计情况、资金和人员的变化情况、保障对象构成情况。同时，系统专门提供了“信息查询”窗口，不仅可以全程搜索每一个区县、每一个街道乡镇、每一个居村委会、每一位低保对象的家庭收入信息、保险信息、就业信息、住房信息，各级审批意见、保障金发放情况，而且可以根据查询者的要求，自行设置查询条件，从而及时获取、分析低保数据，掌握工作进度，监督政策落实。
（四）方便快捷的对外服务窗口。在实现低保业务信息化的同时，我们依托首都之窗和北京市民政信息网，专门开设了“北京市社会救助信息服务网”，作为对外服务的信息窗口，一方面，及时宣传低保政策，定期公示救助信息；另一方面，建立了网上咨询、举报、监督系统，实现随时受理群众咨询、建议、意见、投诉、举报等交互信息，从而架起了一座沟通政府与社会的信息化桥梁。
三、树立发展意识，充分展示低保信息化建设的良好成效
几年的实践使我们深切体会到，低保信息化建设，无论从工作方式的创新、工作内容的规范来讲，都是传统社会救济向现代救助工作的一个转型。虽然系统运行时间不长，但是其成效已初步显现出来：
一是工作效率明显提高，规范化程度进一步增强。低保系统经过两期工程建设，目前已经有22万多城乡低保对象数据纳入系统之中。这些数据随着低保工作的开展，经过后台服务器的统计，每天、每一时间都在变化，从而成为北京市低保工作的一个动态监控图。系统还具备低保网上登记、审批、管理、查询与统计分析等网络信息化处理等功能，真正实现了由传统手工、书面工作方式到现代化电子办公的转变，大大提高了工作效率。同时，系统明确低保受理、审批时限，对期限将至尚未办理的，会自动生成预警，提醒工作人员在规定时限内办结，保证了低保工作的程序规范。另外，通过不同数据模块的设立和规范，统一了原来区县各不相同的工作文档、表格等，进一步增强了低保工作的规范化程度。总之，信息化建设已经成为全面提升低保管理服务水平的助推器，随着系统的深度开发和运用，低保工作的整体水平将进一步得到提高。
二是各类救助项目初步得到整合，社会救助体系建设的进程进一步加快。多年以来，我们一直致力于建立以低保为基础，医疗、教育、住房等专项救助制度为补充，覆盖城乡、项目相对齐全的社会救助体系。依托低保系统，我们相继开发建设了北京市社会捐赠信息管理服务系统，粮油帮困救助、医疗救助、廉租住房救助、教育救助、临时救助等子系统，使分散在各个部门的救助项目整合在一起，初步实现了低保系统与其它社会救助部门的数据交换，加强了救助相关部门间的协作，有效推进了社会救助体系建设进程。
三是救助服务窗口初具规模，政务公开、为民服务的理念得以展现。目前，我市城乡低保系统已纳入市政府统一开发的公共信息服务平台；纳入市和区县民政部门全程办事代理信息窗口，与社会救助信息网相呼应，成为一个综合的社会救助信息服务平台。据不完全统计，今年以来，社会救助网点击率已超过30万人次。同时，共受理群众咨询举报信息316件，向有关部门提供救助数据近千条，系统综合对外服务功能逐步显现出来。
我市的低保信息化建设取得了初步成效，但由于开发建设周期较短、实施时间不长，还有许多需要完善的方面。目前，我们遇到的问题集中体现在以下几点：
一是各级低保工作人员，特别是基层低保工作者尚未完全适应信息化办公，工作观念、系统应用能力有待于进一步提高。
二是受网络环境差异的影响，各区县信息传输速度不一。低保系统是以政府专网为传输信道开发设计的，由于政府专网的铺设有一个过程，作为过渡方式，目前仍有个别乡镇采用ISDN拨号上网的方式，传输速度较慢。
三是随着社会救助政策的不断调整完善，系统升级完善的压力较大。尽管两年来，我们相继实施了两期系统开发，低保系统一直随着政策的调整进行相应的变动，但系统完善与政策调整之间的协调性还需继续研究。此外，低保系统与其他应用系统的数据还未完全实现共享。
四、下一步工作思路
随着社会救助体系的加快建立和完善，低保等各项工作面临着逐步完善的趋势，要求信息化建设与之相适应。今年4月，市政府正式制定出台了《关于加快推进城乡社会救助体系建设的意见》，全市社会救助体系建设进入到一个加快发展的新时期。经市委、市政府的批准，目前，我们正在着手社会救助信息平台的开发建设。建设的总体思路是：
在已建成的全市低保、捐赠系统基础上，建设统一的北京市城乡社会救助信息服务平台。实现困难群体社会救助信息的网络采集、传输、访问处理和各种社会救助项目的信息统计和展示；为各级领导、各部门提供决策依据，为城乡居民提供更完备社会救助服务。
一是建设市、区一体的社会救助信息服务平台，通过推行社会救助联席会议和街乡镇一口上下工作机制，整合现有社会救助信息资源，实现全市社会救助信息的统一发布、标准管理、业务监督和工作协同。
二是在社会救助信息共享的基础上，实现救助资源的科学配置，对市区两级救助资源和救助对象的情况进行适时动态管理。
三是在低保等法定救助业务信息化管理的基础上，将社会互助、慈善救助等非法定救助业务纳入统一的信息化、动态化管理。
北京市城乡低保信息系统开通运行，仅仅是社会救助信息化建设的一个起步和开局。随着改革的逐步深入，社会救助体系的不断完善，低保信息化工作任重道远。
