创新工作方法 健全运行机制
构筑完备的城乡社会救助体系
天津市民政局
近几年，在市委、市政府的领导和民政部的指导下，我市对困难群众的救助制度逐步完善，资金渠道畅通，运行机制协调，管理体制健全的社会救助体系建设取得了明显的成效。
一、我市社会救助体系的总体状况
近几年，我市建立的社会救助体系的总体目标是：建立以最低生活保障、灾民救助、五保供养为基础，以特困救助、临时救济、流浪乞讨人员救助为补充，以医疗、教育、住房、取暖、就业、法律等专项救助制度和优惠政策相配套，以日常捐助、慈善募捐、社会互助为辅助，政府责任明确、管理规范、社会广泛参与、运转协调、资金落实、网络健全、与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡所有困难群众的救助体系，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会协调发展。
（一）社会救助体系的构成
经过几年的努力，我市的社会救助体系由五部分构成。
1、生存保障系统。是以保障城乡所有困难人群最基本生活的救助工作，包括 ① 城镇低保， ② 农村低保， ③ 五保供养工作。
2、生活支撑系统。是对保障困难群众基本生活的配套措施，包括7个方面的专项救助： ① 低保家庭学生的教育救助； ② 城镇“双困”家庭的廉租住房； ③ 城镇低保家庭的供热减免； ④ 对有劳动能力的困难者就业援助； ⑤ 因大病重病影响基本生活的低保、五保家庭的医疗救助； ⑥ 困难群众的法律援助； ⑦ 流浪乞讨人员救助管理。
3、突发应急救助系统。是对特殊情况产生贫困的救助，包括： ① 因洪涝、干旱、地震、风雹、风暴潮等自然灾害所造成的灾民生活的紧急救助； ② 突发疫情、化学灾害事故、灾害性天气气象等响应预案中的生活救助； ③ 灾害预案的实施。
4、时令解困系统。是对城乡困难群众在特殊时期的救助，包括：①传统的时令救济工作；②因临时变故或重大事件发生生活困难的临时救济。
5、补充救助系统。是对上述各项救助的补充，包括：①各级捐赠点的经常性捐赠和对困难群众的定项捐赠；②各级党政机关、企事业单位送温暖活动； ③ 社会上的帮困互助。
在整个社会救助体系中，生存保障系统是社会救助体系的基础，体现的是各级政府的职责；生活支撑系统直接配套于生存保障系统，共同构成社会救助体系的主体；突发应急救助系统是社会救助体系的重要环节，主要帮助救助对象在特殊情况下减少灾难，度过难关；时令解困系统是社会救助体系是在特殊时令对困难家庭的生活保障；补充救助系统可以促进和资助其他救助系统的运行，是使社会救助体系更加完善的重要措施。社会救助体系的建设，相对独立的各项民政工作，在社会救助的功能上实现了相互协同、相互弥补、相互促进的整合，成为构建和谐社会的重要措施。
（二）社会救助体系管理与运行机制
1、健全的组织系统。以市、区（县）两级政府为主导，市、区（县）、街道（乡镇）实施管理；从市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）4个层面提供服务保障。各级政府部门和居（村）委会中专职人员组成有层次的工作网络，实现对各类困难群众的全员覆盖和属地化管理，保障及时有效的社会救助。
2、良好的运行模式。①社会救助扶贫帮困工作纳入市、区（县）政府重要议事日程和为群众办实事的范围。②救助任务及目标科学分解，在财政、房管、教育、供暖、工商、劳动、卫生等部门事权清晰，职责明确。③各级民政部门作为社会救助工作的主管部门，认真组织指导经常性和临时性的救助工作。④社会救助体系运行的手段和载体进一步拓展，形成了社会化服务新模式。
3、规范的信息平台。以低保管理信息系统为载体的天津市社会救助网站。记录了低保家庭的信息，可供随时查询、分析，接受社会监督。社会救助通过管理服务软件的应用实现了动态化管理和规范运行。
4、完善的政策法规体系。现在，除最低生活保障、救灾救济、农村五保等方面的法规外，在低保户子女上学、家庭成员就医、住房、取暖、就业援助、法律援助等方面也出台了优惠政策。“一帮一”、“结对子”的社会帮困也写入了区县政府的文件，形成了制度。
5、多元的资金保障。以政府投入为主，全市社会救助资金与财政收入同步增长。同时，将社会捐赠、彩票发行、慈善募集等多种形式筹集的资金，用于社会救助。
二、主要做法和措施
我局党组于2001年就在“十五”规划中提出，用五年时间构筑全市民政事业发展“五个体系”框架目标，并将社会救助体系摆在“五个体系”建设的首位。随着改革不断深入，以人为本的执政理念进一步强化，树立科学发展观及构建和谐社会带来民政工作的新变化，我们对社会救助体系建设的认识也不断提高，工作不断深化。
5年来，我们坚持进中有序、干中有新，重点突破、整体推进。一是抓体系建设的自觉性。用思路创新促进体系建设，不断转变观念，提高认识。2001年7月，结合学习落实“三个代表”重要思想，局党组召开了深化体系建设研讨会，使全市民政系统对社会救助体系的构思达到了共识。以后每年年初民政工作会议上，都面对新的形势任务对社会救助体系建设提出新的要求，推进体系的建设。二是抓理性思维。体系建设的推动要加强宏观指导，需要摆脱就事论事、单纯应对的思维方式。我们坚持从科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，去研究社会救助体系建设。三是抓工作方式的转变。局党组坚持抓人促事，对各级民政干部 “一个素质四种能力” 培养锻炼，注重民政法制化建设和政策调研，强调工作的主动性。民政队伍素质的增强，为社会救助体系建设提供了组织保障。
2004年，社会救助体系初步建成。结合半年工作总结，局党组专门召开了社会救助体系建设研讨会，对体系建设进行了研讨、论证。去年9月份，贯彻“全国推进城乡社会救助体系建设工作会议”精神，学习了外省市的经验，我们的思路更加清晰。为推动我市社会救助体系建设，今年市政府召开了社会救助体系建设经验交流会，三位副区长介绍了经验，主管民政工作的副市长在讲话中对进一步推进社会救助体系建设提出了要求。会后，各区县行动很快，都在体系建设上下了更大的力量，使全市社会救助体系建设又向前推进了一步。
三、我市社会救助体系取得的成效
（一）最低生活保障制度不断完善。1998年，我市建立了城乡一体的最低生活保障制度。2002年，实现了城镇低保的应保尽保。2003年，我们加大了最低生活保障制度科学化和规范化的管理力度，与市劳动和社会保障局、财政局联合出台了“低保与就业联动机制”，促进有劳动能力的低保人员再就业。今年4月，我们又与市财政局、劳动和社会保障局联合下发了《关于对享受最低生活保障待遇人员实行分类救助的通知》，加大了对特殊困难低保对象的救助力度。目前，城镇低保人数稳定在15万人左右，月人均救助水平110多元。
（二）实施了农村安居工程。根据市政府的指示，我市从2000年到2002年，在全市农村启动特困户和灾民的安居工程。三年中，共为1901户特困户和灾民修建住房6037间，总投资3622万元。
（三）灾民救助工作不断规范。规范了救灾工作分级管理、救灾款分级负担的救灾管理体制；规范了村民申请、村委会初评、所在村公示、乡（镇）政府审核、区县民政部门审批的工作程序；建立了《灾民救助卡》管理制度；制定了《天津市灾民救助应急预案》。投资1600多万元建设了建筑面积1万多平方米的救灾物资储备库。
（四）农村“五保”供养得到了制度上的保障。农村税费改革后，我们两次开展了“五保”供养情况调查。2004年4月，副市长孙海麟在我市农村税费改革试点工作会议上宣布：农村“五保”供养每人每年按2500元支出标准补助，其资金由市财政安排的转移支付资金和区县安排的匹配资金解决，使我市农村“五保”供养资金有了可靠的保障。
（五）调整了特困救助政策，使更多的“低保”边缘户得到了救助。2000年10月，我市对城镇特困居民家庭实行了每户每月50元的特困救助。今年4月，市民政局、市财政局将特困救助范围从家庭月人均收入在241—290元之间扩大到266—315元之间，并强调了对子女在学的丧偶单亲家庭、成年残疾人与父母共同生活的家庭的救助。截至6月底，享受特困救助的城镇居民5722户，支出201.6万元。
（六）专项救助政策得到了进一步落实。1999年、2000年，我市相继出台了减免“低保”家庭子女学杂费、房租费、供热和取暖费的优惠政策，使困难家庭在子女就学、住房、取暖等方面的困难得到了有效的缓解。2004年，又建立了农村医疗救助制度、廉租房制度、法律援助制度， 进一步充实专项救助的内容。
（七）经常性社会捐助服务网络初步形成。一是市、区县、街道建立了常设接收捐赠机构，除接受社会各界和群众的日常捐赠外，每年还定期开展定向捐助活动。二是建立“爱心（慈善）救助超市”，进一步完善了我市经常性社会捐助网络，现已有14个区、48个街道和社区建立了52个“爱心（慈善）救助超市”。三是每年元旦、春节期间，各级党委、政府、各行业的领导都到困难群众家中慰问，送去党和政府的关怀。四是大批党政机关、企事业单位通过签订“包保协议”、“帮扶责任书”等形式，采取“一帮一”、“结对子”、“爱心助孤”、“爱心助学”等形式扶贫助困。目前，全市共有2700多个单位，5.5万名党员干部与25000个困难户结成了帮扶对子，2004年困难户受益125万元。
四、几点体会
（一）坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持“以民为本，为民解困”的民政工作宗旨，以对党、对人民的高度责任感，想困难群众之所想，急困难群众之所急，办困难群众之所需，把保障困难群众的基本生活贯穿于工作中，是搞好社会救助体系建设的根本要求。
（二）主动适应形势发展，紧紧围绕“改革、发展、稳定”和构建社会主义和谐社会的大局，在政治、经济、社会发展的全局中找准位置，努力树立和落实以人为本的科学发展观，解放思想、开拓创新，不断追求社会救助体系建设的新目标，是推进社会救助体系建设的重要保证。
（三）坚持各级党委、政府对社会救助工作的领导，强化政府在社会救助工作中的主体责任，充分发挥民政部门的职能作用，政府各部门的支持与配合，社会各方面的广泛参与，是推进社会救助体系建设的有效机制。
（四）坚持以制度建设为核心，扎扎实实搞好各项救助制度的建设，坚持依法救助，实行规范化管理，建立健全服务网络，充分发挥各项救助制度的作用，是搞好社会救助体系建设的基础。
（五）整合救助资源，发挥整体合力，搞好各项救助制度的衔接配套，重视社会救助工作管理体制、运行机制的创新，努力形成社会救助长效机制，是构建社会救助体系的关键所在。
