不断建立健全城乡社会救助体系
为辽宁老工业基地振兴服务

辽宁省民政厅　

    辽宁省辖14个市、100个县（市、区），总人口4172.8万，其中非农人口为1996.5万，农业人口2176.3万。由于困难群众数量多，贫困程度比较严重,因此社会救助工作任务十分繁重。一年多来，在省委、省政府的领导和民政部的指导下，经过全省各级民政部门的共同努力，通过不断建立健全城乡社会救助体系，积极推进各项救助制度的落实,有效地解决了困难群体基本生活方面的突出困难，取得了明显的成效。

    一、巩固基础，不断完善社会救助体系

    辽宁是国家确定的社保试点省，我们紧紧抓住这一历史机遇，经过三年多的不懈努力，为我省城乡社会救助体系建设工作打下了较好基础。2004年8月，省政府下发了《关于进一步加强城乡社会救助体系建设的意见》，之后我们连续出台了9项有关社会救助工作的政策，建立了比较完善的城乡社会救助体系制度框架，并指导全省各级民政部门全力以赴抓好落实。今年，我们继续抓住机遇，巩固基础，不断完善，全力推进城乡社会救助体系建设。

    一是深入调研，理清思路。辽宁城乡现有200多万困难群众，人员较多。保障困难群众基本生活、构建和谐社会主义社会，都对社会救助工作提出了新的、更高的要求。但建立伊始的救助体系存在着制度不配套、面窄标准低、城乡不平衡、运行不规范等问题，使社会救助工作整体水平不高、作用不突出。今年初，我们针对社会救助体系建设工作中急需解决的医疗救助、农村五保供养、分类救助、重点救助等问题，由厅领导带队，分别组成调研组，开展了大规模的专项调研。在深入调研的基础上，我们及时向省委、省政府上报了全省农村五保供养问题的调查报告、城市集中连片居住低保对象实施重点救助的意见和进一步完善城市医疗救助制度的意见等，引起了省领导的高度重视，也进一步理清了完善社会救助体系的思路。我们感到，要解决这些问题，必须从体系着眼，从制度着手，实现由部门行为向政府行为的转变，由特定对象向所有城乡困难居民转变，由临时的政策性措施向规范化制度化的转变，由分散单一向整体化、制度化的转变，建立覆盖全省、比较完善的城乡社会救助体系。

    二是摆上日程，纳入全局。省委、省政府高度重视城乡社会救助体系建设。省委在制定的《关于构建和谐辽宁的实施意见》中，明确提出加快完善社会救助体系的要求。在制定全省“十一五”发展规划时，将落实城乡各项社会救助制度作为重要内容，提出了明确目标、任务和措施。全省各地也将社会救助体系建设纳入了本地区社会经济发展规划。领导重视，思想统一，认识到位，为我省社会救助体系建设工作提供了有力保障。

    三是抓住重点，全面推进。我们在完善社会救助体系、全面推进各项救助制度落实的过程中，始终把低保这项保障困难群众基本生活的制度作为社会救助体系的核心和基础。在城市，全面提高了低保标准，并实施了分类救助，对特殊困难人员予以了重点保障；在农村全面建立了农村低保制度。城乡低保制度的规范实施，有效带动了其他各项救助制度的有效落实。

    四是积极探索，突破难点。为缓解城市低保对象看病难、治病难问题，2004年我省建立了城市大病救助制度。随后，经过探索，培养了大连、沈阳、锦州、葫芦岛等四种模式，在不断总结实践经验的基础上，今年又进一步完善了医疗救助制度，建立了全覆盖、广受益、标准适度的城市医疗救助制度。面对我省集中连片困难群众比较多的实际，我们在摸清底数的前提下，对棚户区、沉陷区和资源枯竭型关破企业职工家属集中居住地区实施了重点救助。救助难点的突破，使社会救助体系的作用更加明显。

    二、狠抓落实，不断提高社会救助水平

    2004年我省初步建立了以城乡居民最低生活保障制度为核心，以医疗救助、住房援助、就学资助、应急救助、社会互助等制度为配套的城乡社会救助体系。今年，我们在完善体系的基础上，通过狠抓各项救助制度的落实，不断提高社会救助水平。

    （一）以城乡低保为核心，保障基本生活。

    城市低保抓巩固完善，提高救助水平，增强针对性。在认真调查测算的基础上，我们科学调整了城市低保标准，全省城市低保标准平均上调了6％, 其中城区平均涨幅7.1％,县（市）平均涨幅5.4％,乡（镇）平均涨幅5.7％。同时，为了缓解低保对象中的特殊困难,全省及时开展了分类救助工作。近几年，我们不断加强低保工作的规范管理,按照《操作规范》要求，进一步健全和规范了运行程序，建立了低保对象家庭收入定期申报、定期核查等制度。在《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》的基础上，在全省开始建立农村低保制度。截至今年9月底，全省14个市全部出台了农村低保实施细则或办法，共审批低保对象34.6万户，62.6万人，占全省农业人口的2.83%，占应保对象的95.8%。有6个市实行了低保金社会化发放。农村低保制度的建立，极大地缓解了农村困难群众的生活困难，为下一步做好其他救助工作奠定了基础。

    （二）以相关制度为配套，缓解救助对象各方面的困难。

    一是全力推进医疗救助制度。2004年11月，省政府办公厅下发了《关于在全省农村建立医疗救助制度的意见》。我们采取资助农村特困户、五保户加入新型农村合作医疗的办法，对患重大疾病的予以适当救助。目前，全省有13个市出台了实施办法或方案，并开始正式实施。截止9月底，全省已出资251万元，资助了25.1万人参加了农村新型合作医疗；对6188人实施大病救助，共发放救助资金1237万元，人均救助约2000元。2005年初，为进一步解决城市医疗救助工作中存在的救助病种少、覆盖面窄、缺乏公平性等问题，我们确定了既要量力而行、又要尽力而为，政府救助与自我救助和社会互助相结合，以及公平公正公开的工作思路，明确了以门诊救助和住院救助为主要救助方式。2005年9月，省政府办公厅转发了省民政厅等部门《关于进一步完善城市医疗救助制度意见的通知》，提出了我省完善城市医疗救助制度的目的和基本原则，明确了救助的范围、标准、资金、方式和运行管理等基本内容。召开了全省城市医疗救助电视电话会议，全面启动了新型城市医疗救助工作。据统计，全省累计医疗救助13636人次，救助资金947.1万元，人均救助694.6元；另有20万低保对象享受了医疗救助减免，减免各种医疗费用500万元。

    二是建立应急救助制度，随时救急救难。省政府下发了《自然灾害救助应急预案》，出台了《临时救济办法》，对因天灾人祸造成的突发性、临时性困难给予及时救助。省民政厅、财政厅联合下发了《辽宁省城乡生活困难居民应急救助试行办法》，对现有临时救济政策进行了规范。

    三是及时启动救灾响应程序，灾民的生活得到了及时救助。今年8月初特别是8月中旬以来，我省大部分地区遭受了十年一遇的风雹、洪涝灾害，全省共有262万人受灾，因灾死亡19人，失踪34人；倒塌居民房屋11819户、35246间，损坏房屋85656间。灾害发生后，按照省委、省政府领导的指示，我们迅速启动了自然灾害救助三级响应程序，在灾害发生的第一时间内，向省委、省政府和民政部报告了灾情。迅速组织了转移安置灾民队伍，紧急转移灾民35.8万人，采取架设帐篷和学校、救助站、养老院集中安置，投亲靠友分散安置等办法,使转移的灾民得到了及时安置。全省民政部门紧急向灾区调拨了1500顶帐篷、200多吨粮食和食品、2000多桶矿泉水、1万多床棉被褥、2万件衣服，保证了灾民有住处、有饭吃、有衣穿、有被盖、有水喝、有病能医、子女有学能上，做到了不丢下一户，不漏掉一人。8月13日灾害发生的第一时间，省民政厅立即派出两个工作组，深入到重灾区铁岭、抚顺查核灾情，指导各地开展救灾工作，当天向省政府、民政部、财政部报告了灾情。其后，又先后派出5个工作组，分赴抚顺、铁岭、本溪等市的重灾县，逐村逐户核查灾情和损失情况，检查指导救灾工作。为了筹集更多的救灾资金，我省慈善总会发起了救灾捐赠活动，目前，已筹集救灾款物1000多万元。8月24日，闫丰副省长组织召开了全省救灾工作汇报会，对下一步救灾工作特别是对灾民建房和冬季生活安排进行了重点部署。省民政厅和财政厅紧急下拨了5000万元的灾民建房款（其中国家民政部和财政部拨给我省3400万元，省财政安排1600万元）。省民政厅联合省直7个部门，于8月25日下发了灾民建房实施办法，对灾民建房的对象、间数和面积、补助标准和资金来源、优惠政策、时限要求等作了明确的规定，全省灾民建房工作已于8月下旬全面启动。目前，灾区群众情绪稳定，社会秩序良好，灾后恢复重建工作正在有序进行。

    四是建立住房援助和取暖减免制度。去年以来，省委省政府实施了沉陷区、棚户区改造工程，各级民政部门抓住机遇，积极配合，对低保对象实施了政策优惠，解决了7万户低保家庭住房困难，使他们能够买得起，住得上。配合建设部门做好城市住房援助和取暖费减免等救助性工作，根据《辽宁省城市供热管理办法》，各市也均出台了低保对象冬季取暖费减免政策。原则上民政“三无”对象全部减免，其他低保对象予以部分减免。还有部分市对居住平房的城市低保对象给予了供暖救助。据统计，全省有21万户低保家庭享受了冬季取暖费减免政策，减免金额1亿多元。为解决农村特困户住房难问题，我们建立了住房援助制度。下发了《辽宁省扶贫帮困建房暂行办法》，连续5年为农村困难群众建房2.07万套，今年计划为农村特困户建房1000户，维修住房2000户。

    五是建立就学资助制度，缓解困难家庭子女上学难。根据省政府文件要求，民政部门配合教育部门实施了困难家庭子女免费教育政策，并将教育部门的资助措施纳入社会救助体系，帮助困难家庭子女完成学业。对实行义务教育的低保对象子女实施全部免费。部分市对非义务教育的低保户子女，每年给予一次性1000元左右的就学临时救济。各级民政部门连续两年开展“福彩助学子”活动，帮助3487名特困学生跨进大学校门。此外，全省还发动社会力量对口资助了5万多名困难家庭学生。初步统计，全省有22万困难家庭学生享受了资助，发放就学援助金8000万元。

    （三）开展社会捐助活动，实施经常帮扶。

    一是集中捐赠，节日送温暖。2001年以来，全省连续5年开展了大规模的扶贫帮困捐助行动，共筹集扶贫帮困款物16.7亿元，救助城乡困难群众1123万人次；组织沈阳、大连、鞍山、盘锦等经济相对发达地区，对口支援经济欠发达地区款物1.7亿元。二是建设扶贫超市，捐赠经常化。为了使社会捐赠工作经常化、制度化，增强针对性和有效性。2002年下发了《辽宁省扶贫超市管理办法》，使扶贫超市在全省得到全面推广。目前，全省共建立“扶贫超市”1287个，基本形成了区、街道、社区三级连锁的网络，接收捐助款物1.99亿元，救助贫困群众296万人次。三是开展包户扶持，常年重点帮扶。全省组织2万多个党政机关和企事业单位、20万名党员干部，投入7.75亿元款物，包户扶持农村贫困户13.6万户、34.7万人。

    （四）落实五保供养政策，整合区域性中心敬老院。抓住农村税费改革契机，大幅度提高了农村五保供养补助标准，集中供养达2000元，分散供养1300元。进一步整合农村养老资源，全省共投资3.25亿元，新建区域性中心敬老院101所，在全省农村初步形成了以区域性中心敬老院为主要形式的集中供养，以五保村、亲戚邻里代养为主要形式的分散供养，以发动社会力量兴办养老设施、政府出资购买床位为主要形式的社会化养老的五保供养工作新格局。

    三、积极探索，不断规范社会救助运作机制

    在建立制度、完善体系的同时，我们不断规范社会救助管理、运行、筹资、监督机制建设，使社会救助体系一开始就走上规范化的轨道。

    第一，规范管理机制。建立了政府领导、民政牵头、部门协作、社会参与的管理机制。民政部门承担牵头、管理、综合、协调的职能；财政部门负责筹集资金；卫生等部门配合落实医疗救助；建设部门牵头承担住房援助工作；教育部门负责就学资助政策的制定和落实；审计、监察部门负责救助款物的监督检查；群团部门参与扶贫帮困送温暖。各部门齐抓共管，共同帮助贫困群众解决实际困难。

    第二，规范运行机制。对每项具体的救助制度，我们都制定了明确的救助标准和严格的工作程序，同时加强民政队伍建设，推行政务公开，充分发挥社区和村委会的作用，把政策交给群众，将救助对象公布给群众，接受监督，努力做到制度严格、程序规范，公开、公正、公平。

    第三，规范筹资机制。我们与省财政厅下发了城市低保资金补助办法、重大疾病医疗救助资金筹集使用管理暂行办法、加强农村税费改革救助资金管理的通知等政策规定，使每一项救助制度的出台，都有明确的资金渠道和相应的资金保障。

    第四，规范监督机制。近年来省厅建立了多种信息反馈渠道，诸如建立城市低保监督制约制度、加强灾情核查制度、与电视台保持定点联系制度、提供网上服务制度等，及时修正社会救助体系运行中出现的问题。特别是结合保持共产党员先进性教育活动的开展，在全省范围内开通了96100民政便民服务电话，倾听困难群众的心声和诉求，送达党和政府的温暖，收到了良好社会效果。经民政部总结、推荐，中央先进性教育领导小组办公室责成中央主要媒体对我省的96100便民服务工作进行了集中报道。这些措施，使我们能够及时了解和改进社会救助体系建设中存在的问题，促进各项救助制度落到实处。

    总之，我省通过加快城乡社会救助体系建设，提高了救助水平，有效地保障了困难群众的基本生活，缓解了他们的突出困难，提升了民政工作在大局中的位置，受到了各级党委、政府的充分肯定和困难群众的普遍欢迎。