加强社会救助体系建设
为构建和谐社会夯实基础
江苏省民政厅
近年来，在民政部的精心指导和省委、省政府的正确领导下，全省上下在全面推进“两个率先”，着力构建社会主义和谐社会的进程中，始终坚持以人为本，高度关注困难群众生活，大力加强社会救助体系建设，努力为困难群众撑起一片蓝天。经过几年的努力，基本构建起以城乡低保、灾害救助和农村五保供养制度为基础，以医疗、住房、教育、临时救助等制度为辅助，以经常性社会捐助、慈善救助、结对帮扶等社会帮困手段为补充的城乡新型社会救助体系，有效地维护了困难群众的基本生活权益，促进了社会主义和谐社会建设。
一、以民为本、为民解困，大力推进新型社会救助体系建设
改革开放以来，江苏经济社会快速发展，人民群众生活水平明显提高，社会保障体系不断完善，但仍有一部分群众因各种原因在生产生活方面还存在许多困难。目前，全省纳入民政部门社会救助的对象共有380多万人，其中：城市低保对象41万人，农村低保对象84多万人，农村五保对象20万人；正常年景下，每年春荒期间需救济人口200万人次，冬令期间需救济180万人次，一般概率每年因突发性自然灾害造成需救济100万人次。
我省社会救助体系建设工作，经历了一个由农村救助到城乡并举，由特困救助到基本生活保障，由政府单一救助到社会整体联动救助的不断发展创新、不断规范完善的过程。2004年，我们推广南京、苏州、扬州等市以城乡低保为主体、社会互助为辅助、优惠政策为补充，救助结合、规范运作、城乡一体、整体推进的社会救助体系建设经验，由此拉开了全省社会救助体系建设的序幕。2004年以来，省政府及省有关部门在原有基础上，先后出台了《江苏省关于加快建立新型社会救助体系的意见》、《江苏省自然灾害救助应急预案》、《江苏省建立和完善农村最低生活保障制度的意见》、《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》、《江苏省农村医疗救助实施办法》、《省政府办公厅转发省民政厅等部门关于开展城市医疗救助制度试点工作意见的通知》、《江苏省城市居民最低生活保障工作规程》以及社会互助等一系列社会救助的政策文件，进一步完善了新型社会救助体系的政策框架。与此相对应，全省各级财政都加大了城乡社会救助资金投入，据统计2005年仅省级财政社会救助资金的预算就超过了3.75亿元，其中农村低保1.4亿元、城市低保7200万元、农村敬老院建设1.33亿元、救灾资金2500万元、农村医疗救助资金500万元。相关政策文件的出台和资金的大量投入，有力地推动了我省城乡社会救助体系建设。
2005年3月，我们又在南京召开了全省社会救助工作会议，对全面建立新型社会救助体系作出了具体部署，提出了明确要求。会议总结了去年以来全省推进社会救助体系建设取得的重大成绩，表彰了在社会救助工作中做出突出贡献的先进集体和先进个人。南京、苏州、扬州3市分别介绍了各自全面推进社会救助体系建设的做法和经验；淮安、盐城、泰州3市民政局分别就农村五保供养、社会捐助、救灾等方面的工作作了典型发言。会议期间，与会代表参观了南京市秦淮区、白下区、玄武区社会救助工作的7个现场。就社会救助体系建设工作而言，这既是一次动员部署会，又是一次总结表彰会，更是一次学习交流会，承前启后，内容丰富，有力地推动了全省社会救助体系建设工作的开展。会后，苏州市率先出台了《关于进一步完善苏州市城乡社会救助体系的实施意见》，对救助对象进行了重新界定，扩大了救助范围，提高了救济标准。成立了由常务副市长为组长，民政、劳动、卫生、财政等为成员单位的社会救助工作领导小组，定期分析社会救助工作情况，研究措施，出台政策，组织督查，有力地推动了全市社会救助工作的开展。
二、规范操作、科学管理，进一步完善城市低保制度
今年8月全省城市低保对象为41.02万人，1-8月共支出保障金2.74亿元，月人均补差89元。在实现应保尽保和分类施保以后，我省及时把工作重心转移到规范操作和科学管理上来。
（一）加强规范管理，确保程序公正公平。一是操作规范公开。去年以来，我们大力推广扬州、淮安等市在保障资格申请、审批、注销，保障金筹集、发放、管理和保障标准调整等方面的经验，形成了一整套统一、健全、完善的工作程序。常州、无锡等地还建立了家庭收入评估体系，较好地解决了家庭收入核实难的问题。各地在低保申请、审核、审批过程中普遍实行“两榜公布”办法，并且坚持做到全部内容公开，接受社会监督。2004年，我们全面推进低保微机管理系统信息软件，全省省、市、县三级实现联网，低保对象档案全部进入微机管理。二是实现动态管理。我们加强了日常低保受理和定期复核工作，在全省普遍推行了分类复核办法，对“三无对象”每年复核一次、家庭收入相对稳定的保障对象每半年复核一次，家庭收入不稳定、变化快的保障对象每季度复核一次。通过加强日常受理和定期复核，形成了应进即进、应出即出、应调即调的动态规范运作机制，确保了进出口的畅通。三是财政足额预算资金。今年全省各级财政基本足额预算了本级财政应负担的低保资金，今年全省共预算保障资金4.88亿元，其中省级财政7200万元、市级1.67亿元、县级2.49亿元。目前，全省多数市、县（市、区）普遍实现了低保金通过银行打卡的社会化发放。
（二）提高低保标准，促进低保对象就业。去年以来，我们在全省推进城市低保标准动态增长机制建设，全省13个市都先后提高了保障标准。目前，苏州市300元，南京、无锡、常州市260元，南通市240元，镇江市230元，扬州市220元，泰州市210元，淮安市180元，连云港市170元，盐城市165元，徐州、宿迁市160元。对于单身和70岁以上老人的保障标准，各市在此基础上分别提高了10-20%。2005年春节，为了确保苏北等经济薄弱地区的困难群众过上欢乐祥和的春节，省级财政一次性安排1065万元春节补助费，为苏北5市城市低保户每户补助150元过节生活费，市、县财政也都相应作了配套，有效地改善了这些群众的节日生活。低保对象在享受低保权利的同时，应当承担相应的义务。我们及时推广常州等地的做法，要求有劳动能力的低保对象，应当按当地政府规定在社区参加社会公益劳动，符合就业条件尚未就业的低保对象，要参加就业培训。
三、城乡统筹、分类指导，全面实施农村低保制度
随着我省城市低保实现“应保尽保”，城市贫困问题得到了很大的缓解，但农村仍有80多万特困人口需要政府给予救助。2004年以来，我们将全面推进农村低保制度建设作为重中之重的工作进行部署和落实。今年上半年全省所有的县（市、区）全面实施了农村低保制度，共发放保障金17442万元，保障人数达84.1万人，提前半年完成了省政府提出的农村低保 “应保尽保”的工作目标。
（一）按照因地制宜、分类指导的原则，积极推进我省农村低保制度的建立。2004年8月，我们紧紧抓住全国上下贯彻落实以人为本的科学发展观的有利时机，主动向省政府主要领导汇报，专题向省政府请示。经省政府常务会议研究决定，将农村低保工作作为2005年省政府的实事。经省政府同意，2004年9月，江苏省民政厅、江苏省财政厅联合印发了《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的实施意见》。考虑到我省苏南、苏中、苏北经济发展水平差异较大的实际，我们按照从实际出发，因地制宜、分类指导、分步实施的原则，从保障标准、制度建设等方面分别提出了不同要求：苏南经济较为发达，保障标准也应较高，并要在应保尽保的基础上，逐步实现城乡一体；苏中地区保障标准要适度，制度要健全，做到应保尽保；苏北经济欠发达地区按照低标准起步、逐步推开的原则，努力实现应保尽保。
（二）全面建立农村低保制度，基本实现“应保尽保”。为全面落实梁保华省长在省十届人大三次会议上的政府工作报告中关于2005年要“建立覆盖城乡的低保体系。在巩固城市低保的同时，在全省全面推行农村低保，做到应保尽保”的要求，我们对全面建立农村低保制度进行了部署。各级民政部门积极向政府汇报，主动与财政部门协调，想方设法争取预算，千方百计赢得工作主动。为了帮助经济薄弱地区全面实施农村低保制度，省财政从2005年起增列农村低保补助资金，当年预算1.4亿元。为确保我省农村居民最低生活保障工作健康发展，我们在调查摸底的基础上，与省财政厅联合下发了《关于对全省农村居民最低生活保障工作实行目标管理的通知》，把目标分解到市，落实到县，明确各地应保尽保的任务。同时还与省财政厅联合制订并下发了《江苏省农村居民最低生活保障省级补助资金分配管理暂行办法》。2005年2月预拨了第一季度农村低保省级补助资金3385万元，6月、9月又分别下拨了第二、三季度的3449万元和3593万元的补助金。全省第一季度所有的县（市、区）已全部建立和实施了农村低保制度，第二季度保障人数达84.1万人，基本做到了“应保尽保”。
四、预防为主、迅速响应，努力保障受灾群众的基本生活
我省是一个自然灾害多发的省份。我们高度重视防灾、减灾和救灾工作，将此作为保障国家经济社会发展、保护人民生命财产安全的重要工作，积极履行救灾职能，采取了一系列有效措施，确保了灾区群众的基本生活。
（一）救灾救济工作进一步规范。2004年以来，我省的自然灾害应急体系建设取得重大进展，各项制度的基本框架初步建立。目前，灾害信息系统已经覆盖到县，重大灾情能够在7小时内及时报送到民政部。全省的救灾物资储备网络正逐步形成，省、市、县三级救灾仓库库存了8300顶帐篷以及大量衣被等救灾物资。2004年底，我们出台了《江苏省春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《江苏省灾害应急救助工作规程》、《江苏省灾区民房恢复重建管理工作规程》，进一步规范了全省的救灾工作。各地救灾工作有效地开展，维护了受灾群众的基本权益，保障了灾区的社会稳定。
（二）灾害应急体系进一步健全。首先，我们加强了救灾应急预案体系建设。2005年，以省政府名义下发施行了《江苏省自然灾害救助应急预案》。全省13个省辖市和90个县（市、区）已全部出台救灾应急预案。其次，我们进一步强化了灾害管理部门间的信息沟通和协调，建立部门间应对灾害的联动工作机制。第三，进一步提高对重大自然灾害的响应能力，确保在重大自然灾害发生后，灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施到位。2005年，全省13个市的100多个县（市、区）均遭受了自然灾害，由于我们响应及时，措施得力，确保了每一位受灾群众有饭吃、有衣穿、有房住，有病能得到及时医疗。
五、强化制度、加大投入，推进农村五保供养工作再上新台阶
2004年以来，对农村五保供养工作我们着力抓了两件事：一是加大五保供养经费的落实力度。我们将各地尤其是苏北地区落实五保供养经费作为重点工作，明确要求各地将农村五保供养经费纳入县级财政支出专户，全面落实农村五保户的供养经费。目前全省五保供养经费已得到了全面落实，五保对象的生活得到了保障。尤其是苏北五市五保供养经费都实行了社会化发放，五保对象凭身份证和个人储蓄存折，每年两次到银行领取供养金；集中供养的供养经费，由县财政专户直接拨至敬老院，切实保障了五保户的基本生活。二是加大农村敬老院的建设力度。2004年我们在充分调研的基础上，向省政府提出了加大苏北农村敬老院的建设力度建议，省财政从2005年开始，增列了农村敬老院建设补助资金1.33亿元，专项用于经济薄弱地区敬老院新建、改建和扩建。为确保今年年底全省集中供养率达到45%，其中苏北超过35%、苏中超过45%、苏南超过70%的目标，我们制订下发了《全省农村五保户“关爱工程 ”实施意见》，并与省财政厅联合召开会议，进一步明确了“关爱工程”的目标任务、资金管理办法及操作程序。据统计，仅省补资金的经济薄弱地区就将新增床位32203张，合计投入敬老院建设资金3.19亿元。
六、积极探索、稳步推进，加快建立城乡医疗救助制度
2004年以来，我们积极推进农村医疗救助制度建设，努力解决贫困农民的看病难问题。2004年6月，省民政厅、省卫生厅、省财政厅联合出台了《江苏省农村医疗救助实施办法》。省财政每年拿出500万元，用于经济基础较薄弱的地区的资金补助。截止目前，全省90个带农业的县（市、区）中已有71个县（市、区）实施了农村医疗救助制度；全省已累计筹集医疗救助基金15537万元，其中省财政1500万元，市财政33万元，县财政12416万元，彩票公益金104万元，社会捐助及其它投入1484万元。已安排使用救助资金8119万元。
在全力推进农村医疗救助制度建设的同时，我省的南京、苏州、无锡、淮安等地还开展了城市医疗救助工作，这些地方建立了大病医疗救助制度，通过政府投入、社会捐助等渠道筹资设立医疗救助基金。目前，我省各地在进一步完善城市医疗救助制度现有工作的基础上，正认真贯彻落实《省政府办公厅转发省民政厅等部门关于开展城市医疗救助制度试点工作意见的通知》精神，把试点工作纳入当地政府的重要议事日程，精心制定试点方案和实施办法，确保责任到位、措施到位、资金落实到位。
七、围绕中心、服务大局，不断完善新型城乡社会救助体系
目前正是改革发展的关键阶段，经济转轨，社会转型，既是大有作为的“发展黄金期”，又是各种困难和风险的“矛盾凸显期”。我们将抓住机遇，迎难而上，在构建社会主义和谐社会中，坚持“以民为本、为民解困”的宗旨，围绕中心，服务大局，进一步建立和完善以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，与我省经济社会发展水平相适应的多层次、全覆盖的新型城乡社会救助体系，更好地保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会协调发展。
近期，我们将着重抓好以下几项工作：一是建立健全各级社会救助领导机构和工作方案。政府主导是社会救助体系建设的关键，我们将把争取各级党委政府的直接领导作为社会救助工作的重点。首先，在各级建立由政府领导为组长，各相关部门负责人共同参加的社会救助体系建设领导小组，领导和组织辖区内的社会救助工作。其次，各地要由政府出台社会救助体系建设的总体意见或一揽子方案，并由政府定期召开体系建设专题会议，及时研究部署社会救助工作。二是努力完善专项救助政策。在进一步完善城乡低保、灾害救助、五保供养制度的基础上，认真开展城市医疗救助制度试点，全面推开农村医疗救助工作，争取用2年左右的时间，在全省基本建立比较规范的城乡医疗救助制度；认真总结盐城市、徐州市等地经验，努力创新经常性社会捐助活动，争取用1年时间，在全省县城镇以上普遍建立“扶贫超市”；此外，积极主动地与有关部门协调和配合，全面推进教育救助、法律援助、住房救助、就业扶助等单项救助工作。三是进一步落实分类救助。目前，低保边缘群体问题越来越突出，对社会救助工作提出了新的要求。我们将在完善低保制度的基础上，推广苏州、南京等地经验，着手在全省开展分层分类救助，进一步完善新型城乡社会救助体系。
