整合资源 一口上下
构建“阳光190”快速便捷的社会救助体系

山东省东营市河口区人民政府

    河口区位于山东省东北部，黄河三角洲最前沿，濒临渤海，总人口23万。2004年，完成地方生产总值22.57亿元，地方财政收入2.68亿元。

    近年来，河口区认真贯彻落实科学的发展观，牢固树立执政为民的思想，在推进经济社会发展过程中，始终把维护群众利益放在首位，倾情弱势群体，创新社会救助思路，探索建立起了政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与、一口上下、快速便捷、全面覆盖的“阳光190”社会救助体系，有效地提高了救助水平，改善了贫困群众的生活质量，缩短了城乡差距，促进了经济社会的和谐发展。我们这一做法先后受到了民政部和省市民政部门的充分肯定，并在中央电视台、民政部网站、山东卫视等媒体进行了报道。总结起来，主要有以下几点：

    一、创新理念，整合资源，构建“阳光190”新型社会救助模式

    近年来，在全国改革开放的大形势下，河口区经济社会发展较快，人民生活水平普遍提高。2004年全区城镇居民人均可支配收入1.3万元，农民人均纯收入3870元，被山东省政府评为全省农民增收先进县区。但随着市场经济体制改革不断深化和城市化进程加快，也导致了城乡差距不断拉大，在城市和农村仍有不少群众生活在贫困线的边缘。这几年，虽然通过不断加大投入、实施城乡低保、开展“民情恳谈”、“爱心助困”活动等一系列措施，有效地缓解了群众的贫困问题，但由于保障机制不完善，相关部门职责不清，推诿扯皮，导致救助效率低下、成效不明显，特别是对因病、因学、因残、因事故等突发因素致贫问题缺乏应急保障措施，还不能够进行全面系统的救助。

    如何解决困难群众的多方面救助需求，建立一套全面覆盖、系统救助、快速反应的社会救助体系，让所有困难群众摆脱困境，全面奔康致富，促进经济社会和谐发展，成为摆在区委、区政府面前的重要课题。基于这一认识，区委、区政府经过深入调研，认真研究，整合社会救助、保障部门的相关职能和资源，参照“110”的运作模式，果断决策，于2003年6月启动成立了“阳光190”社会救助中心，制定出台了相关配套政策。该名称中“阳光”象征“温暖”，代表党和政府对群众的深切关怀和全社会的关爱；“190”的含义就是对困难群众“一要就救，一救就灵”。总的思路就是通过实施全方位、无缝隙、快速有效的救助，使每一名需要救助的困难群众都能及时得到救助，感受到党和政府的温暖。经过两年来规范有效的运行、完善、提高，探索出了一条社会救助的新路子，逐步构建起了以“阳光190”社会救助中心为平台，以最低生活保障为主，以政策扶持、临时救济和社会互助为辅，集灾害救助、五保救助、医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、老年人救助、残疾人救助和“爱心救助超市”于一体的政府主导，民政牵头，部门配合，社会参与的新型社会救助体系。

    二、创新救助，全面保障，健全完善“阳光190”社会救助体系

    “阳光190”社会救助体系的建立，打破了传统的社会救助模式，实现了“三个转变”、“五个突破”。

    “三个转变”：一是在救助范围上由单一低保向全方位救助转变。在“阳光190”社会救助工程以前，救助对象主要是低保户，救助面较窄。实施“阳光190”救助工程之后，救助面不断扩大，凡是因疾病、就学、住房等造成的贫困人员，只要符合救助政策规定的，就被纳入救助范围。二是在救助服务上由被动服务向上门服务转变。通过开通“190”救助服务热线，与“110”、“120”联动，拉近了与群众的距离，贫困群众只要有需求，直接通过电话向救助中心反映，救助中心迅速受理，并在最短时间内将服务送上门，进一步简化了办事环节，提高了效率，方便了群众。三是在救助目的上由“输血”向“造血”转变。“救助是为了不救助”，我们在困难家庭中开展了以“五个一”为主要内容的帮扶活动，即指一条路子，捐一点启动资金，选一个项目，教一门技术，找一份工作。引导困难群众找到自我解困的办法和途径，使他们从根本上脱贫致富。

    “五个突破”： 一是实现了生活救助的突破。完善五保供养机制，农村五保对象的供养费用，按每人每年2900元的标准执行，由市、区、乡财政按1：1：1比例承担，并规定随着经济发展适当提高。五保对象全部纳入农村合作医疗，对患有重大疾病或长期慢性病的五保对象，优先给予特殊照顾。加强敬老院建设，自2003年以来，投资679万元，对全区五处乡镇敬老院进行了改扩建，容纳五保对象350余人。建立了“爱心救助超市”，困难人员可持证到“爱心救助超市”领取物品，每户每年审批原则上不超过3次，总额不超过500元。截止目前，共为310户困难家庭发放救助证，折合现金5.6万元。二是实现了城乡医疗救助的突破。2002年以来，我区全面实施了新型农村合作医疗制度，农民参保率达95%以上，受益农民20.7万人次，2004年为农民补偿资金达305.4万元，被省政府确定为新型农村合作医疗试点区。在实施农村合作医疗的基础上，由民政部门对患大病的困难对象再给予一定的医疗救助。为提高城镇居民的健康保障水平，防止失业人员因病致贫和因病返贫，从2005年起，在全市率先推行了城镇居民医疗保险制度，将未参加城镇职工基本医疗保险的城镇居民全部纳入管理。对城镇低保户和伤残军人参加城镇居民医疗保险的，其个人缴纳部分，由区财政承担。自实施以来，共为城镇居民补偿资金182.3万元，受益居民2.67万人次。同时，我们还开展了重大疾病和小额医疗相结合的救助工作，设立了优抚、低保定点医院，救助对象凭卡进行就医，真正实现了医疗保障体系的无缝隙覆盖。三是实现了法律援助的突破。针对部分困难群众法律意识薄弱，依法维权能力有限的实际情况，将特困群众法律援助纳入“阳光190”社会救助工作专项救助内容。凡是城乡困难居民寻求法律帮助，均可申请办理《法律援助优待证》，获得区法律援助中心的法律援助，收到了良好的社会效果。四是实现了教育救助的突破。对城乡低保户中的在校生和因其它特殊原因造成求学困难的贫困户中的在校生实施助学救助，共救助贫困学生2252人次，发放助学救助资金92.84万元。五是实现了城乡住房救助的突破。为解决企业失业人员和城镇贫困群众住房难的问题，启动实施河滨小区安康居住工程，新建楼房280套。同时，针对农村特困群众危房、无房户住房困难，从今年起，利用三年的时间在全区实施了农村特困群众安居工程，第一批新建砖瓦房240套，总投资840万元。

    三、创新机制，规范管理，保障“阳光190”救助工作高效运转

    在推进“阳光190”新型救助体系运作过程中，重点抓了“五个一”，即：搭建一个平台、形成一个漏斗、抓住一个关键、夯实一个基础、拧成一股合力。

    搭建一个平台。即加强社会救助机构建设，完善救助网络，构建良好的组织平台。成立了由区长任组长，民政、财政、劳动等29个部门负责人为成员的“阳光190”社会救助工作领导小组。组建了“阳光190”社会救助中心，该中心为副科级事业单位，与救灾救济办公室合署办公，编制7人，工作经费和人员工资全部列入财政预算。区政府每年拿出专项资金，通过“阳光190”社会救助中心，对城乡困难群众实施最低生活保障、临时救助、灾害救助、五保救助、住房救助、医疗救助、教育救助、法律援助、老年人救助、残疾人救助和“爱心救助超市”等十二个方面的救助。“阳光190”社会救助中心实行一站式办公，配备了专用车辆，设立了求助热线。对群众提出的困难，经调查核实后，根据求助类型，按不同标准给予救助；不符合救助条件的，当面或电话给予详细的政策解答。“阳光190”社会救助中心成为解决群众困难的一个平台，有效地解决了群众的实际困难。

    形成一个“漏斗”。即本着“有求必应、有难必帮、全面保障、快速救助”的工作宗旨，建立了“中心管理，一口上下”的漏斗式管理模式。“中心管理”就是以“阳光190”为中枢组织，专一机构，快速运转；“一口上下”，就是救助对象由一个口子申请，政府及社会各界的捐助款物由一个口子接收、发放。救助资金统一管理，统一使用，将民政、教育、团委、妇联、工会等单位的救助活动融为一体，一个口径对下，政府只列 “阳光190”专项资金，其他部门、单位不再列支救助资金。如助学救助，先由教育部门提供贫困生名单，然后区“阳光190”社会救助中心牵头，组织教育、团委、妇联等部门进行调查核实，统一集中实施救助。“一口管理”，提高了工作效率，避免了救助的重复和遗漏。

    抓住一个关键。即抓住投入这个关键，建立起了多元化社会救助资金筹措机制，为社会救助工作提供有力资金保障。一是区财政重点安排。“用老板的钱解决发展的事，用财政的钱解决老百姓的事”。自2003年以来，区财政每年安排资金80万元，专项用于“阳光190”社会救助。二是福利彩票基金支持。截止目前，从中提取30万元用于社会救助。三是上级部门拨付。将上级拨付给区直相关部门的救助资金集中到“阳光190”社会救助中心统一使用。四是社会捐赠筹集。着眼于建立社会齐抓共管、共同参与的大救助格局，健全了社会捐助网络，设立了捐助接收站，每年集中5月、6月和10月三个月的时间在全区开展以“发扬人道主义精神，弘扬中华民族传统美德，动员社会力量，筹集慈善基金，扶助弱势群体，发展慈善事业，促进社会文明，构建和谐社会”为主体的“慈心一日捐”和“爱心捐物”活动，目前累计筹集资金265.67万元。多元化的资金筹集措施，有效地缓解了救助资金不足问题，推动了社会救助工作的深入开展。

    夯实一个基础。即健全各项规章制度，规范工作程序，保证社会救助工作有章可循。为保证社会救助的深入开展，我区出台了“八个暂行办法”、“五项制度”、“八个程序”。“八个暂行办法”是：《河口区城市居民最低保障暂行办法》、《河口区农村最低生活保障暂行办法》、《河口区特困居民重大疾病医疗救助暂行办法》、《河口区特困居民小额医疗救助暂行办法》、《河口区城乡贫困学生救助暂行办法》、《河口区农村特困户住房救助暂行办法》、《河口区特困居民法律援助暂行办法》、《河口区“阳光190”爱心救助超市暂行办法》等。一系列暂行办法的出台，为救助工作提供了法律依据。建立了“五项制度”，一是联席会议制度。区政府定期召开由成员单位参加的联席会议，及时研究解决工作中存在的问题。二是动态管理制度。区“阳光190”社会救助中心对困难群众情况做到随时申请、随时审核、随时救助。三是公开制度。对每月审核后的求助对象，在乡、村和电视台进行公示，接受群众的监督，增加工作透明度，做到了阳光工程，阳光操作。四是便民制度。低保对象凭低保证和身份证可以直接到金融部门领取低保金，行动不便的低保对象，由金融部门将低保金直接送到家中。五是档案管理制度。区、乡均建立了困难户档案资料，实行微机管理，一人一档。严把“八个程序”，即《河口区城市居民最低生活保障资格申请审批、注消程序》、《河口区农村最低生活保障资格申请审批、注消程序》、《河口区特困居民重大疾病医疗救助申请审批程序》、《河口区特困居民小额医疗救助申请审批程序》、《河口区城乡贫困学生救助申请审批程序》、《河口区农村特困户住房救助申请审批程序》、《河口区特困居民法律援助申请审批程序》、《河口区“阳光190”爱心救助超市救助申请审批程序》。通过各项制度的落实，实现了社会救助工作的制度化、规范化和程序化，做到了应享受的一户不漏，不该享受的一户不救。

    拧成一股合力。即形成了全社会关爱弱势群体，各有关部门各负其责，各尽其能，综合推进社会救助工作的强大合力。社会救助是一个系统工程，需要全社会的共同参与。加大政府考核力度，将“阳光190”社会救助工作纳入对各部门、单位的年度考核的重要内容，促进各项社会救助工作的落实。加强与群众的联系，在“阳光190”救助中心一站式服务大厅及各乡镇、街道社会救助站设立了尾数为“190”的热线电话，随时解答各种询问，及时处理各种投诉。加大舆论宣传，定期在电台、电视台等新闻媒体宣传救助政策，公开救助资金，接受社会监督。

    几年来，我区把推进“阳光190”社会工作作为立党为公、执政为民的大事来抓，作为情系民生、富民安民的关键措施全力落实，赢得了人民群众的赞誉，取得了良好效果。一是贫困群众的生活质量大幅度改善。全区共救助各类困难群众48049人次，发放救助金2420.7万元.救助对象人均发放救助金503.8元。其中享受重大疾病和小额医疗救助的387人，发放救助金60.58万元；助学救助的2252人，发放救助金92.84万元；住房救助的484户，发放救助金893.16万元，其中农村特困群众第一批安居工程240户投资840万元；突发性临时救助262人，发放救助金17.39万元；低保救助3276人，发放救助金546.09万元；五保救助的272人，发放救助金144.32万元；老年人救助的1143人，发放救助金45.6万元；残疾人救助的1117人，发放救助金106.42万元；灾害救助的3.78万人，发放救助金508.7万元；爱心救助超市救助310人，发放救助卡金额5.6万元；法律援助20人，有效地提高了人民群众的生活质量。二是救助效率明显提高。“阳光190”社会救助中心秉承“一要就救，一救就灵”的工作宗旨，坚持快速反映，快速救助。对群众的各类求助，制定了严格的办结时限，对受理的应急事件，实行马上就办，急事急办，特事特办，24小时全天候救助服务，实现了求助事件的零积压。三是调动了社会扶贫济困的积极性。“阳光190”救助工程的实施，进一步唤起了全社会参与扶贫济困的爱心，社会各界人士慷慨解囊。自救助中心成立以来，收到社会捐款265.67万元。四是进一步促进了社会稳定。坚持把工作着力点，放在解决问题、化解矛盾，维护社会稳定上，一些矛盾得到化解，群众心舒气顺，上访率和上访量明显下降，形成了“救助一人影响一片，救助一户影响千家”的社会效应。