不断完善救助体系 共享改革开放成果

河南省鹤壁市人民政府

    鹤壁市位于河南省北部，辖两县三区和一个经济技术开发区，是中国优秀旅游城市和国家循环经济示范市。近年来，我们通过整合社会救助资源，积极探索适应现代社会发展的救助方式和工作机制，逐步建立了与市情民情相适应、覆盖城乡、规范完善的新型社会救助体系，取得了较好成效。

    一、新型城乡社会救助体系建设的探索过程

    随着改革开放的不断深化，在人民生活水平普遍提高的同时，仍有一部分群众由于重大疾病、下岗失业或自然灾害等原因而致贫、返贫。面对群众比较复杂的贫困情况和致贫原因，以往以政府为投入主体、农村困难群众为救助重点、救灾救济为主要方式的救助模式已不能适应救助工作发展的需要。为了让每一个贫困家庭都能及时得到救助，较好地享受到改革发展的成果，我市从2003年起开始深入思考如何改革旧的救助模式，从体制机制方面进行突破，并对此进行了多方探索。

    2003、2004年，我市创造性地开展了“三万干部下基层、体察民情送温暖”的大面积、开发式、长效型扶贫济困活动。市、县、乡三级3万多名党员干部组成1万多个救助小组，深入到城乡特困家庭，实地进行救助，使群众得到了实惠，干部受到了教育。但摆在我们面前的问题是，在全面建设小康社会的进程中，对不同致贫原因的困难群众的救助将是一项长期的、多层面的系统工程。经过一系列积极探索和实践，市委、市政府提出了建立覆盖城乡的新型社会救助体系的构想，并于2005年初下发了《鹤壁市关于建立健全城乡社会救助体系的意见》，完善了城市居民最低生活保障等10项救助制度，形成了以最低生活保障和灾民救济为基础，医疗、教育、司法、住房等专项救助为辅助，覆盖城乡所有困难群体，政府主导、民政牵头、部门联动、社会参与、运转高效、协调有力、管理规范，符合鹤壁市情、民情的新型城乡社会救助体系。

    二、构建新型城乡社会救助体系的主要做法

    （一）创新领导体制，整合救助资源。整合政府有关部门的救助职能，在市、县（区）两级建立了由党委、政府主管领导任召集人，民政、财政、教育、劳动、司法等20个部门和社会团体共同参与的社会救助工作联席会议，对社会救助工作实施总体领导、协调。同时，在建立信息管理平台的基础上，对政府救助资源进行有效的整合，设立统一救助电话，完善工作网络，畅通救助渠道，有效地解决了以往部门分割、互不沟通的问题，形成了互通、互补、协调联动的工作机制。

    （二）创新投入机制，确保救助资金。在将社会救助资金列入财政预算、政府不断加大投入的同时，把发展慈善事业与社会救助相结合，机关结对帮扶与社会各界参与相结合，设置了一批慈善捐赠箱，建立了一批捐赠站点，制作了一批慈善奖杯，并组建了一支由机关、企事业单位工作人员、离退休人员等参加的慈善志愿者队伍，定期开展慈善捐赠进农村、进学校、进社区等活动。

    （三）创新救助方式，提高救助效果。在调查研究、摸清底数的基础上，对城乡困难群众实施了分类分层次救助。一是对城市困难居民实行分类施保。2004年初，鹤壁市根据城市困难居民的家庭情况和劳动能力，把城市低保对象细分为“重点保障、一般保障、动态保障、特殊保障”四类对象，对其实行分类施保。市、县（区）、街道办事处、社区居委会四级分别建立了分类施保档案。重点保障对象占全市低保对象的2％，一般保障对象占33％；动态保障对象占53％，特殊保障对象占12%。二是对农村困难群众实行农村低保并分类救助。今年鹤壁市建起了农村最低生活保障制度，将年收入不足720元的农村困难群众全部纳入保障范围。同时，按照致贫原因实施分类救助：对老弱病残、鳏寡孤独、贫困计生户等重点群体，由政府包底，确保其基本生活；对因灾致贫的临时困难户，主要靠临时救灾救济，助其渡过难关；对有劳动能力、无致富门路、缺乏启动资金的特困户，实行免费技能培训等措施帮其致富；三是对五保户实行集中与分散相结合的供养机制。全市各县区均已将五保户供养经费列入县乡财政预算。重新审核五保对象，并把3866名五保对象全部纳入保障范围。严格按照五保户供养条件和标准，采取集中供养资金统一拨付和分散供养资金社会化发放的办法，保证五保户供养待遇的落实。四是对社会流浪乞讨人员实行政府与社会联动的救助机制。采取街头帮教、劝导引导、护送等措施，抓住“帮教—回归安置—定期回访”环节，开展及时有效的社会救助。今年，已救助流浪乞讨人员2413人次，救助流浪儿童290人，收养安置残疾、智障流浪儿童107人。五是对优抚对象实行优待机制。将达不到居民最低生活标准的优抚对象纳入低保。对应享受优待的优抚对象，实行户户优待，优待率达100％。认真落实优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，2950户优抚对象享受抚恤补助，发放抚恤补助金200余万元。各县区分别出台了医疗减免政策规定，全市建立35个优抚门诊，为全部的4000多名优抚对象发放了《医疗减免证》，较好地解决优抚对象医疗难问题。六是对受灾群众实行及时有效的突发性灾害应急救助机制。出台了突发性灾害应急救助工作预案，做到灾后24小时内各项救助措施基本落实到位。在深入排查摸底，掌握实情的基础上，将困难群众划分救济户、扶持户、自救户、自足户四种类型，分类救助。统一编制《灾民救助花名册》，根据花名册发放《灾民救助卡》。对房屋倒塌而无力重建的灾民，动员邻里搬上一块砖、干部捐上几元钱，政府再给予一定资金补助，采取建筑材料成本价、工程建设零利润的方法，帮助倒房困难群众重建住房，仅去年就重建了1429间。七是对城乡困难群众实行保险和救助相结合的医疗救助机制。由市财政出资，为部分企业缴纳统筹金，帮助破产和特困企业退休人员参加大病保险。个人只需负担18元，即可享受大病医疗保险待遇，每年最高可报销医疗费15万元。同时，对大病医疗保险统筹基金起付限额（起付线）以下的医疗费用，民政部门按比例予以救助。在农村，民政部门在为困难群众代缴新型农村合作医疗个人负担的统筹金的同时，大力推进医疗救助，今年共对39621名农村困难群众实施了医疗救助。八是对困难学生实行帮扶与救助相结合的教育救助。在对全市36万中小学生家庭情况进行排查摸底的基础上，从去年开始，鹤壁市给5000多名特困中小学生每年三百到五百元的救助，对考上大学的困难学生由市直单位结对资助到大学毕业，今年又全部免除了全市义务教育阶段的困难学生的书本费和杂费。九是对家庭困难群众实行司法救助。在市、县、乡三级都建立了贫困群体法律援助中心，对生活确有困难的当事人，提供免费法律咨询，缓、减、免交诉讼费用，并组成“流动便民法庭”深入农村，现场审结涉及困难群众的案件。去年以来各级司法机关共为3800人提供法律援助，各级法院为困难群众减、缓、免诉讼费用34万元。十是对困难群众实行优惠政策与培训指导相结合的就业救助。在各街道办事处、社区设立劳动保障站、就业服务中心，将培训班办到社区、农村，免费为下岗职工和农民开展培训和就业咨询服务。各级领导干部主动为下岗失业人员申请小额贷款提供担保，全市累计发放小额担保贷款1000多万元，为家庭困难人员减免各种费用400余万元。

    此外，2005年市委市政府还大力推进了社会救助基础设施建设，将建立儿童福利院、救助管理站、老年公寓作为向全市承诺的十件实事之一，投资800万元，建设儿童福利院、救助管理站。

    （四）创新管理方式，实施动态管理。通过拉网式排查，将城乡困难群众分为城市低保人口、农村特困户、五保供养对象、优抚对象、贫困学生、城市流浪乞讨人员等10大类，输入电脑，建立台账，形成了分类动态管理机制，使新产生的困难群众能够及时得到救助，不再符合救助条件的群众能够及时退出救助范围。

    三、 构建新型城乡社会救助体系的几点体会

    （一）构建新型城乡社会救助体系，领导重视是关键。市委、市政府把新型城乡救助体系建设作为一项重要工作来抓，并把有关内容列入向社会公开承诺的十五件实事。市委、市政府领导多次就建立新型城乡社会救助体系提出要求，并深入基层进调查研究，带头与困难群众结对子，积极参加社会帮扶活动。正是由于市委、市政府的高度重视，才使社会救助体系建设有了制度支撑、资金支持和人员保障，形成了部门联动、社会参与的良好工作局面。

    （二）构建新型城乡社会救助体系，统筹协调是枢纽。城乡社会救助体系覆盖困难群众基本生活的各个方面，如果靠部门各管其事、各行其职进行社会救助，势必会造成重复投入、资源浪费。鹤壁市正是建立了由市委、市政府领导任召集人的联席会议办公制度，对社会救助工作实施总体领导、协调，定期召开联席会议，及时研究解决有关问题，才形成了政府主导、民政牵头、部门联动、“一口上下”的工作机制，实现了社会救助工作的广覆盖、全方位、一体化。

    （三）构建新型城乡社会救助体系，制度完善是保障。鹤壁市在下发市委、市政府〔2005〕1号文件的基础上，衔接整合各单项社会救助制度，出台10项救助制度，使各单项制度互通、互联、互补。同时，又对每项救助的原则、申报程序、救助标准、对象确定、救助款物的发放监督等做了详细规定。在建立信息管理网络的基础上，设立统一救助电话，畅通工作网络，做到整合资源，统一管理。

    （四）构建新型城乡社会救助体系，社会参与是补充。社会救助需要大量的资金作保障，在各级政府不断加大投入的同时，也十分需要社会各界的广泛支持和参与。鹤壁市一方面不断加大政府的社会救助资金投入，并列入各级财政预算；另一方面，通过营造氛围、政策推动、大力发展慈善事业、把慈善事业与社会救助相结合，机关结对帮扶与社会各界参与相结合等，鼓励社会各界为社会救助提供捐赠，唤起了全社会的爱心和公益心。

    三年多来，我市通过对新型城乡救助体系的探索和实践，基本实现了由重点救助到全面救助的转变；由政府为主到全社会共同参与的转变；由单纯救助到分类施助的转变；由分散救助到新型城乡救助体系构建的转变。下一步将认真汲取其他地区的先进经验和做法，结合本地实际做出进一步的规范完善，不断提升救助质量和效果，使所有的困难群众都能享受到改革发展的成果与和谐社会的阳光。