以民为本 务实创新
全面推进城乡社会救助体系建设

湖北省民政厅

    建立覆盖城乡的社会救助体系是今年省委重点督办的36项重点工作之一。按照保持共产党员先进教育要求，省委、省政府把推进社会救助工作作为践行“三个代表”重要思想，立党为公、执政为民的具体体现，列入重要议事日程，多次听取我厅关于社会救助体系建设工作情况汇报，及时解决工作中的重点难点问题。省政府还将农村特困户救助、“福星工程”和城乡特困群众大病医疗救助列入2005年着力为群众办的8件实事之中。全省民政部门把城乡特殊困难群众救助体系建设作为当前民政工作的第一要务，上下一心，形成共识，不讲难度讲力度，强化措施抓落实。经过一年多的努力，各个单项救助制度不断建立和完善，城乡社会救助体系的框架初步形成，社会救助工作已从单纯解决城乡贫困群众衣食等基本生活困难，转向于多方面特殊困难的系统救助，进入了一个全面整合救助资源、整体推进体系建设的新阶段。

    一、我省城乡社会救助体系建设的现状

    （一）城市低保强化规范管理，基本做到了动态管理下应保尽保。2003年6月基本实现应保尽保的工作目标以后，全省城市低保工作重点转移到规范化管理上来。各地通过强化属地管理，严格审核审批程序，健全民主评议制度，设置固定公示通报栏，推行资金社会化发放，规范档案管理，全面推进城市低保规范化管理工作，并取得了显著成效。仅2005年1-9月，全省累计新增、清退人数33万人，累计调整补助标准32万人，人月均发放救助金为62元。截止目前，全省保障人数150万人，净减10万人，基本做到了动态管理下的应保尽保。同时，积极探索分类施保办法，着力完善城市低保制度。对城市低保对象中的“三无”对象、重病重残家庭、双下岗家庭等特殊困难对象实施重点保障，适当提高补助水平。2004年10月全省保障对象人均月补助水平提高8元，缓解粮油价格上涨给低保对象基本生活带来的困难；与45万年轻且有劳动能力保障对象签订了脱保协议书，自己承诺在6至12个月内退出保障范围，积极就业。对积极再就业但就业岗位不稳定、收入较低的保障对象延长1-3个月低保待遇。从2004年元旦、春节开始，每年两节期间对全省部分特殊困难保障对象集中开展“5个5”（5斤鱼、5斤肉、5斤油、5斤蛋、50斤米）一次性救助慰问活动，充分体现党和政府对特困群众的关怀。

    （二）救灾工作不断规范，应急机制逐步完善。一是规范了救灾管理工作。去年5月，我厅制定下发了《救灾工作管理规范》，对救灾工作的各个环节做出明确规定，使救灾工作走上了制度化、规范化轨道。救助工作中全面推行了灾民救助卡制度，确保了重点突出，专款专用。今年春荒期间，全省发放灾民救助卡77.1万张，救助灾民261.89万人。制定了《救灾资金分配模型》和《基层救灾款物管理办法》，对救灾款物的分配、管理、使用做出严格规定，确保了救灾资金分配的科学合理、公平公正，救灾款物真正落实到灾民手中。二是救灾应急体系初步形成。经反复修改，并征求基层民政干部和有关专家意见，我省自然灾害救助预案已上报省政府审定。全省17个市州和69个县（市、区）在原制定的救灾应急预案的基础上，结合中央、省级预案进行修改，也将陆续出台。为应对各种自然灾害的突然发生，我厅建立了灾害观察员制度和灾害预警短信服务平台。通过手机短信服务平台，及时向可能发生灾害地区的灾害观察员和基层救灾干部发布灾害预警信息。目前我厅登记备案的灾害观察员共有1651人，已成功发送灾害预警信息2万多条，有效减轻了灾害损失，提高了救援工作的时效性。三是救灾资金投入大幅度增加。今年省政府共安排省级救灾资金4100万元，比上年增加了4倍。各市州县投入也有较大增长。

    (三)“福星工程”建设成效显著，基本实现集中供养目标。“福星工程”实施三年来，全省已利用乡镇撤并后的闲置资产，进行改建、扩建，还有新建农村福利院共1867所，全省农村福利院达到2436所，其中乡镇福利院1815所，村办福利院621所。到年底，全省集中供养人数将达近16万人，集中供养率达到69.3%。全省有40个县（市、区）五保对象集中供养率达到76%以上， 28个县（市、区）集中供养率达到70%以上，基本实现了集中供养目标。省财政今年新增财政预算5200万元用于五保供养转移支付，全省五保供养经费支付总额达2亿多元。今年我厅集中采购价值766万元的健身器材、冰柜、洗衣机、残疾人轮椅发放给福利院, 各福利院普遍设立了医务室或小诊所，改善了福利院的服务条件。大部分县市都按照人平0.5亩耕地或1亩山林和水面的标准落实了福利院生产基地，全省农村福利院生产经营用地面积近10万亩。我厅在全省12个市州建立了农村福利院管理人员培训基地，先后培训福利院院长3500余人次，提高了福利院的管理水平。福星工程的实施，提升了五保对象的生活质量，实现了五保老人的全面发展，新的养老理念深入人心，使五保供养工作跃上了一个新的台阶。

    （四）农村特困户救助稳步推进,农村低保开始试点。今年省政府决定将农村特困人口救助经费由上年的3000万元增加到5000万元，地方配套1000万元。为做好农村特困户救助工作，省政府专门下发了文件，开展了农村特困户救助情况调查摸底和救助对象全面核查工作。截止目前，全省核定农村特困户救助对象110万人，占全省农业人口的2.6%。有66万农村特困群众享受定期救助，月人平11.2元。民、财两厅印发了《湖北省农村特困户救助试行办法》，具体规定了特困户救助对象条件、申报审批程序、日常管理要求，规范了农村特困户救助工作。全省30多个县(市、区)出台了农村特困户救助配套优惠政策，对特困家庭大病医疗救助、合作医疗救助、子女入学、农业税减免等方面实行重点倾斜。武汉市、宜城市、东宝区还全面建立了农村最低生活保障制度。

    （五）城乡贫困群众医疗救助全面启动，缓解了部分困难群众看病难。2004年9月，省民、卫、财三厅联合印发了《全省城乡贫困群众医疗救助实施方案》，安排部署医疗救助工作。今年省政府筹措资金1亿元，对城镇低保对象、农村特困户、五保户、特困优抚对象中患重大疾病的人员给予医疗救助。省厅印发了《关于实施城乡贫困群众医疗救助工作的指导意见》，并举办了全省医疗救助管理干部培训班。在财政、卫生部门大力支持下，经过各级民政部门的努力，截止目前，全省17个市州、直管单位全部出台了《城乡贫困群众医疗救助实施办法》，76个县（市、区）启动了城乡贫困群众大病医疗救助工作，累计实施大病救助对象7050人。到11月底，所有县（市、区）将全部启动大病医疗救助工作，全省基本建立城乡一体的贫困群众医疗救助制度。

    （六）城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度改革进展顺利，残疾孤儿、艾滋孤儿得到有效救助。一是制定了《湖北省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作规程》，统一了求助、救助、出站等工作程序，顺利实现了从强制性收容遣送到关爱性救助的转变，通过业务培训，变被动求助为主动救助，不断创新工作方式。二是建立了全省救助管理信息系统。我厅为全省15个救助管理站配发了电脑、传真机和打印机，信息系统已开始运行。三是加大了对流浪儿童救助保护力度。襄樊、荆州、黄冈、十堰市率先在市（州）府所在地建立了流浪儿童救助保护中心，其它市正在积极争取政府批准，救助管理工作逐步走向规范化、程序化。截止8月底，全省39个救助管理站累计接待求助48965人次，救助45924人次，其中救助流浪儿童6066人次。同时，“残疾孤儿手术康复明天计划”全面展开，进展顺利。截止6月底，共投入资金1804.8万元，对1368名残疾孤儿实施了康复手术，完成了第一年度“明天计划”任务的169%。目前全省各地按照“分散为主、集中为辅”的安置原则和每人每月200元的救助标准，对700余名艾滋病致孤儿童和受艾滋病影响的困难儿童进行了妥善安置。

    （七）就学、住房、司法救助有序实施，满足困难群众多方救助需求。一是教育救助全面实施。省政府下发了《关于切实做好贫困生资助工作的通知》，省成立了教育救助领导小组，层层建立了教育救助工作机构。今年全省各地共落实“两免一补”资金2.14亿元，资助贫困中小学生84万名；各高校通过采取“绿色通道”和“奖、贷、助、补、减”等救助措施，共投入资金6.8亿元，救助贫困大学生11.4万人。二是司法援助有序进行。省政府下发了司法援助实施办法。各级层层建立了司法援助中心，配备了专职律师。今年上半年全省司法援助共受理各类案件5334人次，其中帮助残疾人331人，老年人755人，未成年人236人，妇女639人，其它贫因人口1398人。三是城乡困难群众住房救助在试点的基础上逐步展开。为改善农村特困群众住房条件，2003年,恩施州实施了“消茅”工程，共帮助农村特困家庭新建、维修房屋16632间，帮助5593户17707名农困群众搬出了茅草棚和岩洞。老河口、云梦县、松滋市等地先后开展了“消土”、“消危”和“建幸福房”工程，较好地帮助农村特困群众解决了住房困难，同时起到了减灾避灾作用。今年，十堰、神农架、襄樊、汉川、潜江等地也将农村特困危房改造纳入为民办实事的重要内容，目前正在组织实施。武汉、宜城等地先后启动了城市低收入家庭廉租房救助工程，由政府出资建房或政府支持开发商建房，为城市低收入家庭提供廉租和低价售房，有效解决了部分低保家庭的住房困难。其中武汉市投资2000多万元实施城市低收入家庭住房救助工程，解决了218户低保户的住房困难，并为5000户低保家庭提供了廉租房，月租金仅20元；为1800户低保住房困难家庭每月发给200元的租房补助金。就学、住房、司法救助的实施，从不同角度满足困难家庭的救助需求，使广大困难群众得到了更多实惠。

    （八）社会捐助制度逐步完善，慈善和社会互助有效开展。省政府下发了关于进一步规范慈善捐赠工作的通知，就社会捐赠工作的管理、优惠政策等作了全面规定。为大力发展慈善捐助事业，为城乡社会救助工作提供资金支持，今年以来，我厅调整充实了省和各级慈善机构，加强了力量。省慈善总会设立了“五保老人救助”、“关爱孤儿”、“特困家庭大病医疗救助”、“慈善阳光助学”4大基金。结合省慈善总会成立10周年庆典活动，举办了大规模的慈善捐助活动，组织了大型募捐文艺晚会，仅最近两个多月时间，省级慈善总会就接收社会各界捐赠3400多万元，其中千万元以上的捐赠大户有2家，百万元5家。今年以来，我厅还先后两次召开会议，推广了武汉市市慈善超市、襄樊市“慈善超市”和“慈善药店”的经验，全省各地结合本地实际已建慈善超市250家。另外，根据人大代表建议，我厅联合省教育厅、团省委在省直单位、大专院校和科研单位开展捐助闲置计算机助学和“带走知识、留下爱心”活动，已经接收单位、个人捐助计算机200多台和大批毕业生留下的衣被等生活物资。

    我省目前以大中城市为龙头，以县市为骨干，认真开展城乡社会救助体系建设分类试点工作，确定武汉、宜昌、鄂州、宜城、老河口、钟祥、松滋、咸安、大悟、竹溪等10个市县区为全省城乡社会救助工作示范点，发挥了示范引导作用。武汉市已基本建立起以城乡最低生活保障为基础，以自然灾害紧急救助、城镇“三无”人员和农村五保集中供养、特困优抚对象、社会救济和城市流浪乞讨人员救助为重点，以教育、医疗、住房、就业、供水、供气、司法、殡葬、重残救助等优惠政策相配套，以“慈善超市”、“纳凉工程”、“5个5”节日救助、“关爱行动”、社会捐助为补充、覆盖城乡的社会救助体系，在保障困难群众基本生活、改善人际关系、化解社会矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会、促进城乡经济社会协调发展等方面发挥了重要作用。在总结老河口市社会救助数据库建设经验的基础上，研究提出了全省社会救助数据库建设方案，启动了全省城乡社会救助数据库建设。联合卫生、教育起草了《关于加快建立城乡特殊困难群众社会救助体系建设的意见》，已上报省政府，即将出台。黄石、恩施及部分县市以政府名义出台了推进社会救助体系建设的规范性文件，恩施、竹溪等地党政领导挂帅成立了社会救助体系建设领导小组。我厅通过《社会救助工作简报》及时宣传介绍各地在社会救助工作方面好的作法和经验。

    二、健全和完善我省城乡特殊困难群众社会救助体系的打算

    虽然我省城乡社会救助工作取得了一定成效，较好地保障了城乡特殊困难群众的基本生活，为维护改革发展稳定大局发挥了重要作用，但整体来看，还存在制度配套衔接不够、救助资源比较分散、工作发展不够平衡、工作力量比较薄弱等问题，与形势的发展不相适应，与群众的要求还有差距。当前和今后一个时期我们将着力解决以下问题：

    一是认真抓好城乡各类特困群众救助制度的落实。要进一步完善主体救助制度；切实开展艾滋孤儿和因患艾滋病致贫家庭救助；积极探索建立失地困难农民专项生活救助制度。整合教育救助、住房救助、法律援助、就业援助等多种对困难群体的救助措施，大力推进社会互助，努力提高救助工作的整体效果，以保障特殊困难群众基本生活和多方面需求。

    二是建立健全社会救助管理体制与运行机制。年底前，争取省委、省政府成立城乡社会救助体系建设领导小组，出台推进救助体系建设的规范性文件。2006年所有的市州和80%的县市、2007年所有的县市建立城乡特困群众社会救助体系。

    三要加强社会救助管理与服务机构建设。重点加快乡镇、街道社会救助管理、服务网络建设。城镇社区居委会和农村村委会要设立工作站（室），承担社会救助的日常管理和服务。

    四要完善社会救助多渠道筹资机制。积极争取各级政府将社会救助经费按照相关救助项目，将机构与人员经费、工作经费列入当年财政预算，各地接受的社会捐赠资金、发行福利彩票所筹集的公益金每年要提取一定比例用于城乡社会救助。

    五要加强对社会救助工作监督。所有的救助工作要做到政策公开、对象公开、程序公开，救助资金直达专户。自觉接受群众监督、审计监督、纪检监督和其他形式的监督。