努力解决农村低保工作中的难点问题
着力推进社会救助体系建设

海南省民政厅

    为认真贯彻落实党的十六大精神，扎实推进城乡社会救助体系建设，2004年以来，海南省各级民政部门把探索建设覆盖城乡的新型社会救助体系作为民政工作的重要任务来抓，努力建立起以城乡低保、农村五保、特困户救助制度为基础，临时社会救济为补充，专项救助相配套，各项优惠政策相衔接的新型社会救助体系。

    一、工作进展情况

    我省经济发展水平不高，尤其是广大农村还有近20万困难群众，建立健全社会救助体系、构建和谐社会，首先要救助农村困难群众。自1998年开始,我省部分市县依托城市低保，把农村部分孤寡老人和特困户纳入最低生活保障。2003年至2004年上半年，为摸清农村低保底数，我厅先后派出5个调查组，在市县民政局的配合下，进行了一次全面的调查研究，对农村家庭年收入600元、800元、1000元三种贫困人口进行了大排查，并根据我省各地财政收入的情况，提出了全面建立农村低保制度的可行性报告。关于建立农村低保制度的建议，被省委重点改革办纳入了《海南省农村改革方案》中。2004年9月《海南省农村改革方案》出台后，我厅在省委重点改革领导小组和省委农村改革工作组的指导下，选择文昌市、保亭县开展了农村低保试点工作，12月试点市县正式启动农村低保。

    今年3月14日，我省以省委重点改革领导小组的名义在文昌市召开了全省农村居民最低生活保障工作会议，认真总结了试点工作经验。省委副书记、省重点改革领导小组组长罗保铭，省人大副主任、省委农村改革工作组组长韩至中，副省长符桂花等领导出席了会议并作了重要讲话，对在全省建立农村低保制度进行了全面部署。为了保证这项工作的顺利进行，省民政厅组织人员深入海口、文昌、琼海、保亭等市县对农村低保工作进行了专题调研，切实帮助各市县解决工作中的难点问题，推动了我省农村低保工作的顺利进行。全省1 8个市县都出台了《农村居民最低生活保障工作方案》，除琼中外，17个市县出台了《农村居民最低生活保障实施办法》。

    截止10月14日，全省18个市县全部启动了农村居民最低生活保障制度，已有42062户65290人纳入低保范围。全省18个市县有15个发放了低保金。全省月平均保障标准66.94元，月人均补差32.29元，月保障标准最高93元(海口)，最低60元，月人均补差最高60元（东方），最低20元（定安）。今年1—9月全省累计支出低保金1655.06万元。预计到明年底，全省农村低保人数将达到12万人，基本做到应保尽保。

    二、主要做法

    一是配备低保工作人员，切实解决“有人办事”问题。农村低保工作涉及面广、情况复杂、工作量大。2004年8月以前我省没有建立专门的低保工作机构，农村低保工作由救灾救济科、股兼管。在调研中，各市县普遍反映人手比较紧张，工作难以落实、质量难以保证。要确保农村低保工作的顺利进行，就必须配备农村低保工作人员，做到有人办事。为了解决这个问题，我省按照省委、省政府的要求，遵循既不增加财政负担，又要有人办事的原则，督促各市县从现有公职人员中调节解决。一方面撤乡并镇后，各市县有一部分该减没减的编制，这部分编制要根据工作需要划入农村低保工作编制；另一方面从免征农业税、农业特产税后，农税富余人员中解决。配备农村低保工作人员，不仅要有一定的数量，而且要保证质量，真正把思想素质好、工作责任心强、有能力的干部选配到农村低保工作岗位上来。通过努力，目前我省大部市民政局配备了3-4名专职农村低保工作人员，各乡镇基本建立了农村低保工作站，有1-2名农村低保工作人员，各村委会有1名分管农村低保工作的村干部，保证了农村低保工作有条不紊地进行。

    二是落实低保专项资金和工作经费，切实解决“有钱办事”问题。农村低保资金不足是各市县反映最多，难度最大的问题。尤其是11个国定、省定贫困市县地方财政更为困难，农村低保资金更难解决。俗话说“巧妇难为无米之炊”，要建立起农村居民最低生活保障制度，首先就要解决低保专项资金问题，明确钱从哪里来。为了解决好这一问题，省财政积极调整财政支出结构，并根据省民政厅的建议，省政府预算安排2005年度全省农村低保专项补助资金1000万元，并从其他资金调整2000万元，作为省级农村低保专项补助资金。

    此外，我们要求各市县要根据应保人数和保障标准将农村低保资金列入年度预算，实行专户管理。财政困难的市县，解决农村低保专项资金问题，要着重从调整财政支出结构上下功夫，真正把解决群众生活困难摆在第一位，优先考虑，优先安排。据统计，2005年全省市县一级预算共安排农村低保专项资金2235万元，由于农村低保专项资金得到了较好的保障，全省农村低保对象基本能够按时、按标准领取低保金。

    开展农村低保工作，还必需有工作经费作保障。农村低保工作中的许多具体事项，如，调查核定，印制低保对象申请表、审批表等等，都要有经费作保障。没有工作经费，农村低保工作就不能顺利开展，有的环节就得不到有效地落实。为了解决农村低保工作经费，我省采取了以下二种方法：一是按农村低保金总量的3%-5%比例列入预算安排，并将此规定写入了《农村居民最低生活保障实施办法》，目前全省有16个市县按农村低保金总量的3%-5%比例的安排工作经费；二是从福利彩票中的公益金部分解决，较好地解决了农村低保工作经费不足问题。

    三是合理制定保障标准，切实解决科学施保的问题。从工作实践中我们体会到，建立农村低保制度要同本地区经济发展水平相适应，坚持实事求是、量力而行的原则；坚持既保障基本生活，又有利于克服依赖思想。如果在工作中脱离自身财力实际，如果制定的保障标准过低，虽然能够减少地方财政负担，但就会缩小救助面，使部分困难群众得不到保障，达不到保障困难群众基本生活的目的。为此我们在制定农村低保标准的过程中，依据物价指数，结合我省社会经济发展的实际，制定全省农村低保标准为：每人每月30斤大米、30斤蔬菜、3斤肉禽蛋、1斤食油、1.5斤盐酱，折合人民币60-80元，并要求要根据物价指数和社会经济发展的实际实时进行调整，以确保低保对象的基本生活。目前，全省平均保障标准66.94元，人均补差32.29元。

    四是准确核定低保对象，切实解决应保尽保问题。核定农村低保对象是整个低保工作中十分重要的环节，如果条件不明确、程序不完善、监督不得力，就容易产生优亲厚友、吃拿卡要等不正之风。如，文昌市在农村低保试点时，各乡镇上报市民政局审批的低保对象中，有1005户、3934人不符合低保条件，漏报了313户、396人。通过实践我们感到，核定低保对象必须把握好以下四个环节。一要依法界定低保对象家庭成员。要依据有关法律法规，兼顾传统习俗，准确认定家庭及家庭成员的概念和界线。二要科学计算保障对象的家庭收入。保障对象的家庭经济收入，应当包括其家庭成员通过劳动和其他合法途径获得的收入的总和。计算家庭收入要以市县为单位制定统一的、操作性强的计算办法，避免工作中的随意性。保亭县针对农村低保对象家庭经济收入核实难的问题，县政府专门设立了由民政、统计、粮食、物价、农经等部门组成的农村家庭经济收入测算工作小组，负责全县农村家庭经济收入测算核查工作，并深入各乡镇（村）抽查低保对象家庭经济收入情况，为准确施保打下了基础。三要坚持民主评议和公示制度。对低保对象的审核、审批，要坚持民主评议和公示制度，充分发挥群众的监督作用，做到公平、公正、公开。村委会或村民代表会议要对申请对象进行集中评议和审核，并将审核名单进行公示；经民政部门批准的低保对象要再次公示，接受群众监督。对在公示期间群众反映强烈的低保对象，要暂缓批准或经查实后取消低保。四要加强对低保对象的动态管理。农村贫困对象随着家庭经济状况的变化而变化。在某一时段内，有的低保对象的家庭人均收入可能超过低保标准，也可能有些原本不属于低保对象的农民，因自然灾害或伤病等原因，家庭收入低于农村低保标准。因此，我们加强了对低保对象的动态管理，每半年或一年对低保对象进行一次核定。通过核定对不符合低保条件、死亡和迁移的低保对象停发低保金，将符合低保条件的对象纳入低保。

    上述难点问题的解决，有力地推动了我省农村最低生活保障制度的建立。