立足实际 积极探索
努力开创城乡社会救助工作新局面

西藏自治区民政厅

    我区是一个集中连片的贫困地区，贫困面大，贫困程度深，而且各地区发展很不平衡，加上独特的地理环境和恶劣的气候条件，导致洪涝、雪灾、冰雹、干旱、地质等自然灾害频繁，给群众的生产生活带来极大的困难。在全面建设小康社会的进程中，切实保障城乡困难群众的生活，使他们充分享受到改革开放的丰硕成果和社会主义制度的优越性，是民政工作的重要任务。为建立健全对困难群众的长效帮扶机制，近年来，西藏自治区党委、政府高度重视城乡社会救助工作，立足西藏的实际，逐步建立起了以城市居民最低生活保障和农牧区特困群众生活救助制度以及五保供养为基础，以城乡医疗救助、教育救助、司法援助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充的城乡社会救助体系，有力地维护了社会稳定，促进了社会经济协调发展。

    一、城乡社会救助体系建设进展情况

    （一）领导重视，组织严密，确保救助工作的顺利实施

    近年来，各级党委、政府尤其是自治区党委、政府对困难群众的生活安排非常重视，始终把社会救助工作作为为民办实事的“民心工程”和“德政工程”来抓。各级民政部门始终坚持以“以民为本，为民解困”的宗旨，积极探索新时期民政工作的新路子。一是自治区党政领导高度重视。自治区党委书记杨传堂，政府主席向巴平措多次在区党委全委会议、政府工作报告中将社会救助体系建设作为重要工作进行安排部署，强调要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，进一步夯实社会稳定的基础。自治区分管领导多次专门听取救助体系建设情况汇报，并深入基层调查研究，对救助工作进行具体指导。经自治区人民政府批准，2004年9月，在林芝地区召开了全区农牧区社会救助工作会议，专题研究和探讨农牧区特困群众生活救助问题。今年7月，经自治区人民政府批准，在山南地区召开了全区城乡社会救助工作会议，贯彻落实自治区出台的有关救助政策，得到了民政部低保司的大力支持，王治坤副司长参加会议并做了重要讲话；二是自治区人民政府常务会议多次研究救助工作，近年来区政府和民政等部门先后制定并出台了《西藏自治区城市居民最低生活保障条例》、《西藏自治区城市居民最低生活保障操作规范（试行）》、《西藏自治区建立和完善农牧区特困群众生活救助制度意见》、《西藏自治区农牧区特困群众医疗救助暂行办法》、《关于建立城镇医疗救助制度试点工作的实施意见》、《西藏自治区城市居民最低生活保障资金管理办法》，使社会救助工作逐步走上了规范化、制度化的轨道。

    （二）立足区情，从实际出发，注重救助的实际效果

    西藏地域特殊，自然条件艰苦，贫困面大，贫困程度深，加之各级政府财力困难，救助面广与救助资金不足的矛盾非常突出，因此，各项救助标准一步到位很不现实，而且会造成工作难于落实，并影响社会稳定。针对这种情况，我们立足现有财力，确立了“低标准起步，覆盖全区城乡”的指导思想，在较短的时间内就逐步建立并实施了各项城乡社会救助制度。一是低标准起步有利于得到领导的支持。由于在确定标准时既考虑了群众的实际需求，又兼顾了财政的承受能力，这样的制度容易付诸实施。二是低标准起步有利于制度的落实。考虑基层财政的困难，救助制度实施初期要求地（市）县两级财政配套的资金非常少，为基层实施救助制度创造了条件，减少了因资金配套带来的畏难情绪，促进了工作的落实。三是低标准起步有利于不断提高救助水平。由于起步阶段标准较低，随着经济的发展，可以使救助标准得到不断提高。近年来，自治区越来越重视城市低保工作，低保资金投入逐年增加，保障标准不断提高。2003年12月，低保标准在原基础上提高10元，2004年7月再次提高20元。今年我区对粮食流通体制进行改革，取消了城镇居民的粮食优惠卡，为了使低保家庭基本生活不受影响，自治区人民政府决定从今年第四季度开始再次把低保标准在原基础上提高10元。目前全区低保对象43413人，标准为：拉萨市210元，山南、日喀则、昌都、林芝四个地区200元，阿里和那曲两个地区220元，全区平均低保标准为每人每月210元，月人均补差103 元，年需低保资金约5366万元。四是低标准起步有利于明确救助对象。救助的低标准可以帮助真正特困的群众缓解生活困难，但不至于养懒汉、产生依赖思想，并且达到了覆盖全区城乡的目的。今年全区75000名农牧区特困群众纳入救助范围，年需救助补助资金1800万元全部由地方财政解决。通过税费改革试点，我区12627名五保户供养标准有了明显的提高，保障了五保供养对象的基本生活。与此同时，城乡特困群众的医疗救助工作也开始启动。

    （三）完善制度，规范管理，形成救助工作的长效机制

    针对各类困难群众的不同需求，民政及有关部门采取了不同的救助方法。

    在城市低保工作方面，2005年9月，提出了城市低保对象实施分类管理、分类建档、分类施保的工作思路，将低保对象按照低保对象的劳动能力、就业情况及生活困难程度分为四类人员，实行分类管理。第一类：无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人或抚养人的城市居民；第二类：重度残疾或重病等原因造成家庭生活特别困难的低保人员；第三类：有劳动能力但无固定职业、收入不稳定造成家庭困难的低保人员；第四类：家庭发生突发性变故而影响基本生活的低保对象。

    在农牧区特困群众生活救助工作方面，根据西藏的实际，严格确定救助对象，将农牧区特困群众救助对象分为常年救助对象和临时救助对象两大类：第一类常年救助对象主要是：因病、因残、因灾害导致家庭丧失主要劳动力以及因家庭未成年子女多，年人均收入在300元以下，造成家庭生活常年困难的农牧民家庭；第二类临时救助对象主要是：有劳动能力，但因病、因残、因灾害、因自然条件等原因，造成基本生活困难的农牧民家庭。在救助标准上根据当地经济发展情况和农牧民生活水平以及地方财力，由各地（市）自行确定。在具体执行过程中原则上困难大的多补助，困难小的少补助。

    在五保供养工作方面，由于特殊的自然环境和历史原因，我区是一个五保老人较多的地区。根据1994年国务院颁布实施的《农村五保供养工作条例》精神，建立了农牧区五保供养制度，长期坚持对无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人、残疾人和未成年人在衣、食、住、医、葬（教）方面给予保障的政策。我区的五保供养工作采取集中供养和分散供养相结合，以分散供养为主的五保供养方式。在税费改革之前，地方财政安排一定的五保户供养资金，群众筹集五保户所需的口粮、油料、燃料等生活必需品，较好地保障了五保户的基本生活。2003年我区进行了农牧区税费改革试点工作，为了确保五保户的基本生活需要，减轻农牧民负担，所需五保户供养资金全部由中央和自治区转移支付解决。为了保障五保户的基本生活，五保供养标准由原来每人每年588元增加到每年900元，提标资金全部由中央和自治区转移支付解决。2004年7月，自治区人民政府再次将五保供养标准提高到1200元。同时抓好敬老院建设，目前，农牧区共有乡（镇）敬老院109所，床位1050张。部分敬老院还创办了经济实体增加收入，改善了五保老人的生活。去年，民政部从本级社会福利金中资助74万元、地方财政配套74万元，对10个乡（镇）敬老院进行了改扩建。

    在城乡医疗救助工作方面，根据国家民政部、卫生部、财政部《关于实施农村医疗救助的意见》和区党委、政府《关于进一步加强农牧区卫生工作的决定》，2005年，自治区出台了《西藏自治区农牧区特困群众医疗救助暂行办法》，明确了救助对象、标准、资金筹措等问题，目前，正在全区全面推开。同时，自治区出台了《西藏自治区开展建立城镇医疗救助制度试点工作实施意见》，并在15个县（市）区启动了城市医疗救助试点工作。

    （四）广开渠道，筹措资金，保障救助体系的持续发展

    落实救助资金，是救助工作不断发展的根本保证，但这却是一项难度很大的工作。一是发挥政府投入主渠道作用。自治区财政在非常困难的情况下，不断加大了各项救助资金投入。自治区城市低保资金从今年开始，由原来每年1325万元增长到2000万元。农牧区五保供养资金从2004年每人每年900元增长到1200元，2005年自治区财政还列支900万元用于农牧区特困群众的生活救助，地、县财政也加大了各项救助资金的投入，使保障水平逐步得到了提高。二是严格救助资金管理。积极探索了救助资金专项预算、专户管理、专款专用制度，确保资金安全。我区由于受交通因素制约，低保金的发放一般按季度发放，在部分地、县实现了由银行或乡镇信用社按月发放低保金。低保金由信用社代发减少了资金运行的中间环节，缩短了资金拨付时间，也方便了群众，得到了监督，堵塞了漏洞，避免了救助资金挤占、挪用等现象的发生。在救助的审批上，村（居）委会、乡（镇）人民政府、县三级按申报、审核、审批、公示的程序操作，实行了动态管理。强化了资金管理责任，明确了民政、财政、审计、监察等部门在资金管理中的职责，完善了监督制度。全区设立了82个投诉电话，增强了社会救助工作的透明度和社会监督力度。

    （五）加强协调，相互配合，营造齐抓共管的工作氛围

    社会救助体系建设是一个综合性的系统工程，需要各有关部分的协调配合，才能形成合力。在实践工作中，我们坚持政府主导、民政主管、部门协作的运行机制，积极主动地协调有关部门，争取支持和帮助。教育部门从2003年开始全面实施了农牧区特困家庭子女和享受城市最低生活保障待遇居民家庭子女就学减免学杂费、教材费、符合住校条件的免收住宿费，向特困大学生发放资助金等，较好地满足了困难群众对教育的需求。截止目前共资助特困生2761人，资助1220.1万元。司法部门对各类特困群众实施了法律援助，解决了城乡困难群众因交不起费用而打官司难的问题。截止目前，司法援助部门共受理民事案件251件，其中残疾人11件，老年人6件，未成年人73件，妇女10件，一般贫困人员48件，农民工81件，其它22件。在全区各级民政、财政、劳动保障、教育、司法等部门和社会各界的共同努力下，社会救助资源得到了整合，社会救助体系基本建立，为解决广大城乡特困群众生产生活问题发挥了重要作用，形成了全社会关心帮助困难群体的浓厚氛围。

    二、城乡社会救助体系建设的总体思路、目标

    当前和今后一个时期，我区城乡社会救助体系建设工作的总体思路是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，以各项社会救助制度的建立和完善为重点，以救助体制和机制创新为动力，以服务网络和信息化建设为手段，整体规划，分步推进，区别对待，分类指导，整合资源，单项突破，系统完善，示范引路，面上扩展，逐步建立健全与经济社会发展相适应的具有西藏特色的城乡社会救助体系，为维护西藏社会稳定，促进经济社会协调发展，构建和谐社会发挥作用。

    城乡社会救助体系建设的目标：到2007年，在我区初步建立以生活救助为主，灾害救助、医疗救助、教育救助、廉租住房和法律援助等相辅助的城乡社会救助体系。形成以政府领导、民政主管、有关部门协作、社会广泛参与的社会救助工作运行机制。

    根据我区的实际，在今后的城乡社会救助体系建设方面，将着重抓好以下几项工作：

    （一）认真贯彻落实今年自治区出台的有关救助政策。在调研的基础上，草拟《西藏自治区全面推进城乡社会救助体系建设的意见》报自治区人民政府，争取于明年初出台。

    （二）进一步健全灾害救助体系，确保灾民得到及时、有效救助。以贯彻落实应急预案和应对自然灾害工作规程、应急救助工作规程、灾区重建工作规程和春荒、冬令灾民生活救助工作规程为重点，进一步规范灾害救助。救灾应急预案没有完成的地、县（市、区），要抓紧制定、完善，全面建设灾害救助体系，提高紧急救助能力，使自然灾害的救助工作走向规范化、制度化和法制化的轨道。

    （三）进一步规范城市低保制度，切实保障城市困难居民的基本生活。一是认真分析当前低保工作中出现的新情况、新问题，以完善政策法规、规范工作制度、创新工作机制、加强管理监督为重点，更好地保障城市低保对象的基本生活；二是规范城市低保范围，低保人员能进能出，做到动态管理下的应保尽保；三是进一步做好分类施保，对低保家庭中的大病、重病、残疾、年老等丧失劳动能力的人员实行分类救助；四是加大低保资金专户管理力度，实行专款专用，加强监督检查，确保低保金的按月足额发放；五是争取实现低保资金的社会化发放，在地（市）所在地的县（市、区），通过银行或邮局等方式代发低保金，实现低保金社会化发放；六是加快低保信息化建设，在国家发改委和自治区发改委已经批准立项的基础上，积极争取民政部和自治区财政的大力支持，多方筹措资金，争取第一期工程项目尽早实施，逐步形成覆盖区、地（市）、县三级管理网络，尽早使我区低保工作实现信息化管理。

    （四）全面建立健全农牧区生活救助制度，确保贫困群众的基本生活。贯彻落实好全国推进城乡社会救助体系建设会议、西藏自治区城乡社会救助工作会议精神和《西藏自治区人民政府办公厅转发民政厅、财政厅〈关于建立和完善农牧区特困群众生活救助制度的意见〉的通知》，根据基层实际情况，制定相应的配套措施，积极落实资金，确保救助对象及时得到有效救助。在有条件的地方和小康示范地、县、乡、村，按照低标准小范围、稳步推进的原则，积极开展建立农牧区最低生活保障制度试点工作。

    （五）加快城乡医疗救助制度的实施，缓解困难群众看病难的问题。认真贯彻落实《西藏自治区农牧区特困群众医疗救助暂行办法》、《关于建立城镇医疗救助试点工作的实施意见》，结合实际尽快制定切实可行的工作实施方案，进一步明确救助对象、工作步骤、具体措施等问题，力争在2005年底全区全面建立农牧区特困群众医疗救助制度，并开展城市医疗救助制度的试点工作。

    （六）落实五保供养政策，抓好敬老院的改扩建工作。进一步贯彻落实民政部、财政部、国家发改委《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》和自治区税费改革有关政策，以及自治区民政厅、财政厅、发改委《关于进一步做好农牧区五保供养工作的通知》精神，紧密配合农牧区税费改革，全面落实五保供养政策，对全区五保户供养情况进行全面的摸底排查，做到心中有数，争取财政资金，使我区五保供养尽快实现应保尽保。争取国家和自治区有关部门的资金，做好建设21个边境县敬老院的前期工作。

    多年来，民政部门在社会救济和社会救助体系建设中做了一些工作，也取得了一定的成效。但与党和政府的要求，与困难群众的期望还有不小的差距。我们感到推进城乡社会救助体系建设任务繁重，责任重大。我们将认真按照民政部和自治区党委、政府的要求，勇于探索，大胆实践，不断拓展救助工作的范围，丰富救助工作的内涵，提升救助工作的层次，努力把社会救助工作推向一个新的水平，为构建社会主义和谐社会做出民政部门应有的贡献。