坚持以人为本 着力解决民生
全面推进城乡社会救助体系建设

宁夏回族自治区民政厅

    宁夏地处西北内陆，东西北三面环沙，中部和南部为干旱少雨的黄土丘陵，这种独特的地形地貌制约和影响了宁夏的发展，经济总量小，贫困人口多，贫困程度深，加之自然灾害频繁严重，城乡社会救助任务十分艰巨。为建立一套长效解决城乡特殊困难群众基本生活的救助机制，近年来，我区民政工作在自治区党委、政府的高度重视和正确领导下，在民政部的大力支持和指导下，立足区情，因地制宜，在认真做好城市低保、灾民救助、农村五保供养、农村特困户生活救助等项工作的基础上，积极探索，大胆创新，初步建立了城乡有别、覆盖广泛、标准适度、动态管理的社会救助体系，有力地保障了城乡困难群众的基本生活，促进了经济社会协调发展。

    一、树立人本理念，明确职责任务，形成城乡社会救助的强大合力

    社会救助体系是国家和社会为保障城乡特殊困难群众基本生活，帮助他们解决生活中遇到的特殊困难而建立的一系列法规、制度，以及为保证这些制度规定实施而形成的体制、机制、物质技术及组织网络等因素的有机整体。近年来，自治区党委、政府和各级民政部门把建立城乡社会救助体系，妥善解决城乡困难群众的基本生活，作为践行“三个代表”重要思想、落实立党为公、执政为民宗旨的具体举措，列为党委政府的重点工作，当作“民心工程”来抓。

    （一）制定救助政策，明确目标任务。由于历史的、自然的和其他原因，我区尚有55.3万农村困难群众、22.9万城市贫困人口在基本生活、医疗、住房、子女上学等方面存在着严重困难。如何解决这些弱势群体的生活困难，建立比较规范完善的救助制度成为自治区党委、政府十分关注的一个重大问题。2002年我们在深入调研、认真试点、总结经验的基础上，向自治区人民政府提议在全区建立农村特困户基本生活救助制度。 2003年10月自治区人民政府召开全区农村社会救助工作会议，作出了《关于建立全区农村社会救助体系的决定》。为贯彻青岛会议精神，推进城乡社会救助体系建设，2004年12月，自治区人民政府又召开了全区社会救助工作会议，会议决定从2005年开始对全区城乡社会救助工作实行目标管理。 2005年3月自治区人民政府作出《关于建立城市社会救助体系的决定》。至此，我区城乡社会救助政府性文件全部出台，城乡社会救助体系建设的指导思想、基本原则和目标要求都已明确。总的目标是：到2007年在全区基本建立以城市居民最低生活保障和农村社会救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调、资金落实、管理规范、网络健全，与经济社会发展水平相适应、覆盖城乡的社会救助体系。

    （二）加强组织领导，明确职责分工。为加强对城乡社会救助工作的领导，自治区人民政府成立了由政府分管副主席任组长，民政、财政、发改委、劳动保障、教育、卫生、建设、司法等40个部门负责人为成员的社会救助工作领导小组，统一领导和指导全区城乡社会救助工作，建立了联系会议制度，明确了各成员单位的职责分工。各市、县（区）也相应成立了社会救助工作领导机构或协调机构，统一领导本地社会救助工作。目前，全区从上至下均已形成政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与的城乡社会救助工作体制。

    （三）注重工作机构建设，保障社会救助正常运行。为保证城乡社会救助工作上下贯通、有抓手，2002年我们商请自治区编办批准成立了城市居民最低生活保障处，配备4名行政编制。2003年与自治区编办就健全低保工作机构问题发出专门通知，规定市、县（区）、街道办事处均设立低保工作机构，明确市级定编3—4人，县（区）定编2—3人，街道定编1—2人，并且明确了各级机构的工作职责。目前全区共有低保专职工作人员557名，其中市（县、区）59人，街道149人，居委会346人，城市低保管理工作从组织机构到人员力量，自上而下都得到了加强。农村社会救助工作主要依靠县（区、市）民政部门、社会救助管理站、乡（镇）民政所、村委会有序进行。同时，我们非常重视社会救助的投入和基础建设，规定各级财政每年按照一定的比例足额安排低保资金和每年不少于上年度支出低保资金的1.5 %安排工作经费。商请自治区有关部门为民政部门和街道办事处（乡、镇）配置了计算机、打印机等办公设施，为做好社会救助工作奠定了良好的基础。

    二、健全完善制度，强化规范管理，建立城乡社会救助体系规范运作机制

    制度建设是建立城乡社会救助体系的基础，规范管理是做好城乡社会救助工作的保证。近年来，我们从建立制度入手，逐步扩大制度的覆盖范围；从抓规范管理着眼，提高社会救助的整体效果，取得了明显的成效。

    （一）注重制度建设，夯实救助基础。在城市社会救助方面，我们借鉴外地经验，结合自身实际，于2003年6月以自治区人民政府主席令的形式颁布了《宁夏城市居民最低生活保障实施办法》，明确规定了低保对象的范围和标准、申请享受低保待遇的程序、低保对象的权利和义务及处罚，使低保工作做到有法可依、违法必究。随后我们又研究制定了《宁夏城市居民最低生活保障工作规程》，对《实施办法》中的相关条款进一步细化和量化，便于基层低保干部操作和群众理解。同时，还制定了《宁夏城市居民最低生活保障资金管理暂行办法》、《宁夏城市居民最低生活保障工作联席会议制度》、《宁夏城市低保公示制度》，用制度管人管事，提高制度建设的效果。在农村社会救助方面，为推动农村特困灾民基本生活救助制度和农村最低生活保障制度的建立，先后制定了《宁夏农村特困户基本生活救助暂行办法》、《宁夏农村医疗救助、村民最低生活保障工作指导意见》，保证了农村社会救助工作稳步实施。

    （二）完善工作机制，实行规范管理。一是实行社会救助工作目标考核责任制。2004年在全区社会救助工作会议上，自治区刘慧副主席与5个市主要领导签订了《城乡社会救助工作目标管理责任书》，对2005年城乡社会救助工作的主要任务、资金落实、规范管理等项工作实行目标管理。各市、县（市、区）也分别与街道（乡镇）、社区层层明确任务、层层落实责任，确保社会救助工作一级抓一级，层层抓落实。二是严格城乡社会救助工作程序，坚持“三级审批”、“三榜公示”制度，即由居（村）民代表评议，居（村）委会初审一榜公示；街道（乡镇）二审，将救助对象和补助标准二榜公示；县（区）民政部门三审，将救助名单三榜公示后给予救助，确保了社会救助工作公开、公平、公正。三是坚持属地化管理原则，科学计算低保家庭和农村特困户家庭的收入，合理确定低保和农村特困对象及补助标准，实行分类救助，切实做到动态管理下的应保尽保、应救尽救。四是实行城乡社会救助信息化管理，目前城市低保按照民政管底册、财政管资金、银行管发放的原则，已经100%实现了社会化发放；农村特困户救助全部进入财政“一卡通”账户，采取乡镇管底册、民政管审核、财政管拨款、农村信用社管发放的运行机制，确保救助对象直接受益。五是完善社会救助工作的监督机制，严格救助公示、监督检查和审计稽查制度，建立了低保按月通报制度，加强了低保证件和档案管理，不断提高管理质量。各市、县（区）民政局、街道办事处（乡、镇）、社区居委会（村民委员会）都设置了统一的低保公示栏、公开栏、意见箱、监督咨询电话，并将救助对象在新闻媒体上予以公示，接受社会监督检验。每年我们都组织有关部门对各地政策执行、资金使用、信访投诉等情况进行监督检查，及时纠正工作中违规违纪现象，坚决杜绝挤占、挪用救助资金等问题的发生，较好地维护了救助政策的严肃性和城乡困难群众的基本生活权益。

    三、突出基本生活救助，着力解决民生，全面构筑城乡社会救助体系

    建立城乡社会救助体系的根本宗旨就是切实保障好、维护好困难群众的基本生活权益。几年来，我们始终把完善和落实社会救助政策作为社会救助体系建设的出发点和落脚点，突出以城市居民最低生活保障、农村五保供养和农村特困户生活救助为重点，医疗、住房、教育等专项救助为补充，整合社会救助资源，全方位构筑城乡社会救助体系，最大限度地发挥救助效益。

    （一）坚持规范运作，提高城市贫困群众的保障水平。一是稳步扩大低保范围，逐步提高救助标准。我们严格按照民政部有关规定，除了及时将符合低保条件的城市困难群众纳入保障范围外，还将农垦系统、失地“农转非”农民以及破产、停产、亏损企业困难人员及其家庭作为特别关注和保障的重点，凡符合条件的都及时纳入低保范围，切实保障他们的基本生活。全区低保人数由2002年的13.3万人增加到2004年的20.4万人。同时，随着经济发展和市场物价的变动逐步提高低保标准，经过4次提标，目前，银川市、石嘴山市的低保标准为每人每月180元，吴忠市、固原市、中卫市城市低保标准为每人每月150元。二是推行“分类施保”，实行动态管理。《低保工作规程》规定对低保对象中的 “三无”对象及重度残疾人、高龄老人、危重病人、遗属、在校学生、优抚对象，实行全额或在当地保障标准的基础上上浮一定比例保障，使城市低保更加人性化、科学化。同时，坚持低保对象有进有出、补助标准有高有低，有效地避免了平均发放和优亲厚友现象。截止今年9月底，全区共保障城市困难群众8.7万户、21.8万人，分别比去年底增加了0.9万户和1.4万人。共支出低保资金1.34 亿元，人均补差67元，实现了动态管理下的应保尽保。三是加大资金投入，确保按时足额发放。随着保障标准的提高，低保资金的需求量也有较大幅度的增加，我们积极争取地方财政预算加大投入力度，今年自治区预算安排3000万元，各市、县（区）预算城市低保资金4112万元，安排城市低保工作经费203万元，有效地保证了城市低保的资金需求。

    （二）整合救助资源，提高农村特困群众的救助水平。随着城市低保制度的建立实施，农村特困群众的生活问题也成为各级党委、政府和民政部门关注的重点。我们从1999年开始从解决困难群众最基本生活需求和热切关注的问题入手，有计划、有步骤地推进农村社会救助向高层次、宽领域发展。1999年在川区农业县（区）探索建立特困灾民基本生活救助制度；2002年在原银川市郊区、彭阳县等地开展了建立农村最低生活保障制度试点；2003年10月向22.8万散居五保户、无依无靠、无生活来源等特困群众发放了《农村特困户生活救助证》；2004年又将农村低保试点扩大到 7个县（区）。今年我们针对农村特困户救助工作中存在的问题和不足，专门下发了《关于规范农村特困户救助管理的通知》，进一步规范和完善了审核审批程序，建立了“一户四表一册”档案，所有救助对象的基本信息录入微机，实行信息化管理。救助标准统一为年人均200元，救助金全部进入财政“一卡通”账户，民政部门每季度最后一个月20日前将下季度救助对象花名册、救助金额提供给同级财政部门，财政部门将救助金打入救助对象“一卡通”银行账户，确保资金封闭运行，救助对象直接受益。目前，我区农村有10.8万户25.2万人得到了制度性的生活保障。

    （三）推进专项救助制度建设，发挥救助联动效应。我们在积极做好城市低保、灾民救助、农村五保供养、农村特困户生活救助等项工作的基础上，针对困难群众中存在的看病难、子女上学难、住房难、冬季取暖难、打官司难等实际问题，积极探索建立医疗、教育、住房、法律援助等专项救助制度。

    一是建立城乡医疗救助制度，解决困难群众就医难问题。农村医疗救助已全面展开，自治区下发了《农村特困户医疗救助实施意见》，规定农村五保户门诊费山区每人每年救助不低于100元，川区不低于150元；其他特困户每人每年不低于30元。大病医疗救助按救助对象实际发生费用的一定比例给予救助。在实行新型合作医疗的县（区）帮助五保户和特困户交纳个人应缴的费用。目前，全区筹措农村医疗救助资金1377万元，已经实施大病医疗救助和资助参加新型农村合作医疗及常规疾病救助5万人次。城市医疗救助也已启动，自治区民政厅已制定下发了《关于在全区建立城市医疗救助制度的意见》和《实施方案》，决定从2005年起，在全区全面建立城市医疗救助制度，争取用2年时间在全区范围内建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。救助的原则是：实行政策优惠、住院救助和门诊救助相结合。门诊救助的对象是城市低保对象中未参加城镇职工基本医疗保险的“三无人员”、二级以上残疾人和60岁以上老人、孕产妇和新生儿，具体标准为：“三无人员”救助标准为每人每年200元；二级以上残疾人和60岁以上老人救助标准为每人每年100元；孕妇产前检查费为每人一次性救助100元，新生儿保健费每人一次性救助60元。住院救助：大病住院一次性支出在1000元以内的补助60%，1000元-3000元的补助50%，3000元-5000元的补助40%，最高为3000元。目前，各地因地制宜，积极落实医疗救助资金，完善配套政策措施，实施医疗救助工作。已有11个市、县（区）建立了医疗救助制度。去年全区有1863人受到医疗救助，发放大病救助金201万元。银川新协和医院热心公益事业，开业之初就为2000户办理了300元的医疗救助卡，被授予民政爱心公益示范单位。

    二是配合自治区教育部门实施教育救助制度，解决困难家庭子女上学难问题。（1）建立资助困难学生专项资金。从2004年起，自治区财政每年统筹安排助学金2168万元，年资助困难学生24120名。（2）建立义务教育阶段资助贫困学生制度。对农村家庭子女9年义务教育期间实行“两免一补”，今年又将这一政策扩大到城市低保家庭子女。同时，要求各类学校从杂费收入中拿出不低于10%的资金用于资助困难学生。去年，全区中小学校用于资助和减免杂费的金额达1399万元，资助贫困学生110378人次。此外还开展了助学贷款、社会资助、经常性助学等活动。（3）民政部门利用社会捐助资金和彩票公益金对城乡特殊困难家庭的子女给予教育救助。去年，全区民政部门累计发放救助金188万元，资助997名家庭经济困难学生进入大学。今年，各级民政部门已筹集教育救助金700多万元，资助学生4330名。银川市率先提出减免城市低保家庭子女高中阶段的学杂费，今年先后两次资助近200名考入大学的低保户子女每人5000元。由民营企业家陈逢干出资设立的宁夏陈逢干大学生助学基金会每年拿出300万元，资助当年考入大学的城市低保户子女和农村特困户子女，本科每人4000元，专科每人2000元。今年已资助考入大专院校的家庭经济困难大学生708名。

    三是配合建设部门建立住房救助制度，解决困难群众的住房难问题。根据国家建设部、民政部等部委有关规定，已着手制定《宁夏回族自治区城市低保对象住房救助办法》，出台住房优惠政策，全面推动以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的廉租住房制度的建立和实施。银川市自2003年以来采取对低保户中的特殊困难户、无房户实行实物配租、租金核减、租金补贴三种方式，为680户城市低保家庭解决了廉租住房。仅2004——2005年供热期，就为16570户低保家庭减免了冬季取暖费，减免金额为242.1万元。与此同时，农村住房救助也开始启动。自治区成立了南部山区危窑危房改造领导小组，对南部山区困难群众的住房进行了摸底排查，制定了危窑危房新建改造总体方案和2005年实施细则，力争用3－5年时间，通过政府救助、生态移民安置、扶贫项目支持及优惠政策扶持等多种措施，分期分批帮助南部山区居住在危窑危房中的39007户农村困难群众新建或改建住房。计划每年改造8000—10000户。今年改造10000户，投入资金4500万元。危窑危房改造工作已经全面铺开，计划10月底建成，届时将有10000 户山区困难群众将告别危窑危房，住上宽敞明亮的新居。

    四是实行优惠政策，解决特困群众的具体困难。在建立专项社会救助制度的同时，各地还制定出台了多项优惠政策，整合救助资源，形成救助合力。银川市、吴忠市房管部门对低保家庭冬季取暖费实行减免，“三无”对象、孤儿家庭免交采暖费，其他低保对象给予部分减免。银川市供水、供电部门免费为低保户安装磁卡水电表，并减免部分水电费；劳动保障部门出台扶持城镇有劳动能力的低保对象培训和就业再就业优惠政策；司法部门认真做好城镇生活困难群众“打官司”中诉讼费的减、缓、免工作，建立法律援助中心，扩大援助范围，提高援助水平，确保困难群众得到及时有效的法律援助。仅2004年银川市减、缓、免诉讼费达190万元。各地探索并建立“爱心超市”、“慈善超市”18家，广泛开展社会捐助活动，为困难群众提供及时便捷的救助服务，切实帮助困难群众解决生活中的实际问题。

    我区城乡社会救助体系建设经过几年的探索和实践，虽然取得了一些成绩，但与上级的要求和困难群众的期望还有一定的差距，需要建立的制度、完善的内容、规范的工作还很多。我们将以党的十六届四中、五中全会精神为指导，按照这次会议的安排、部署和要求，紧紧围绕巩固应保尽保和提高保障救助水平这个核心，抓住城市低保、农村特困户救助和医疗救助等项重点，强化制度完善、规范管理、分类施保和信息化建设等项手段，努力拓展救助工作深度，切实提高救助质量和水平，为保障城乡困难群众的基本生活权益、维护社会稳定、促进经济社会协调发展作出应有的贡献。