今年5月26日中央政治局就改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题召开会议，会议将深化公务员工资制度改革，逐步缩小地区间收入差距，适当向基层倾斜，完善地区津贴制度特别是艰苦边远地区津贴制度，作为重要措施推出。公务员工资制度改革是我国收入分配制度改革的主要组成部分，改革公务员工资制度和规范公务员收入分配秩序，对建设服务型政府和构建和谐社会都具有重要意义。

    我国的津贴制度确立于1956年工资制度改革，当时根据各地自然条件、经济发展状况、物价水平、交通及工资状况，并适当照顾重点发展地区和生活条件艰苦的地区，将全国分为11类工资区。对少数物价和生活费用特别高、交通十分不便的地区，除执行11类地区工资标准外，另按工资标准的一定百分比加发生活费补贴。这种工资制度在当时计划经济条件下，对稳定艰苦边远地区干部队伍，促进区域经济和社会发展起了重要作用。1993年工资改革在全国实行统一的职级工资基础上，地区差别、岗位差别，通过建立津贴来体现。津贴包括两部分内容，一部分是岗位津贴，一部分是地区津贴。地区津贴又分为艰苦边远地区津贴和地区附加津贴两种。2006年公务员工资制度改革加大了对艰苦边远地区的倾斜力度，其主要措施是完善艰苦边远地区津贴制度，具体办法是科学评估、合理调控、动态调整、加强管理。艰苦地区津贴制度的完善也是调控地区收入差距，建立科学的公务员工资水平决定机制的重要途径。由此可见，对艰苦边远地区实行津贴制度，在我国不但由来已久，而且在工资制度中占有相当重要的地位。

    津贴是薪酬的组成部分。薪酬是基于要素和贡献对劳动者的全面补偿。要素包括人力资本，贡献包括由人的工作态度和能力构成的工作绩效，全面补偿包括对劳动者贡献的补偿，也包括对劳动者基本生活需要的补偿，前者具有商品属性，后者则具有去商品属性，体现对人的基本权利的承认和保护。薪酬当期支付包括工资、补贴和福利。工资是对一般劳动贡献的补偿，具有劳动力参照市场价格进行交易的特征。与工资关联的福利是过渡补偿，即津贴补贴，它既承认劳动贡献也承认人的需求。津贴补贴补助，是基于特殊劳动岗位和劳动条件而发生的补充性、补救性工资，如对艰苦工作环境的补偿，对因工作需要造成家庭成员两地分居的补偿等。在实践中，各类补贴补助薪酬项目的设计，既考虑岗位和职级等与贡献相关的因素，也考虑劳动者自身需要与贡献不相关的因素，因此，称其为部分按贡献、部分按需要进行分配的半工资半福利性薪酬。如果在薪酬理论研究中不考虑这一点，薪酬理论将脱离现实生活和劳动者的实际需要。福利是忽略人的劳动贡献要素而承认人的基本需要的薪酬。与工资不关联的福利在单位福利和社会福利计划中，都有一些福利项目在支付时与工资、级别、工龄等因素不关联，这类福利项目是基于劳动者需要而进行分配，如医疗费用报销、带薪假期的期限等、最低生活保障、困难救助金等。

    根据我国《公务员法》的规定，需要建立“监督约束与激励保障”并重的中国公务员薪酬制度，即补偿性、激励性、保障性和约束性的和谐应用。完善津贴补贴制度是对特殊工作岗位公务员劳动的倾斜政策，以实现为公务员同质劳动创造同等工作条件的原则，是对公务员劳动条件差异(特别是艰苦边远地区工作的艰苦性和牺牲性)的承认和消除公务员劳动补偿差异的积极措施，以鼓励和支持公务员到工作环境和条件比较差的艰苦边远地区工作，支持一个完整的服务型政府，这里绝不意味着在公务员收入分配领域可以随意制造差异和扩大差异。

    公务员劳动环境和条件的差异性主要发生在不同地区和不同岗位之间，因此，公务员薪酬制度中的津贴补贴主要包括两类，即地区性的和岗位性的津贴补贴。为了把握公务员同质劳动同等待遇的原则，艰苦边远地区津贴制度需要规范化和透明化，绝对禁止任何地方、部门和单位自行建立和擅自调整津贴补贴制度。应当基于《公务员法》制定公务员工资条例，其中就艰苦边远地区津贴制度的“项目、范围、标准、财务和调整机制”等问题制定规范，并建立相应的监测、报告和信息披露制度，以及惩罚措施。

    我国公务员的艰苦边远地区津贴制度早已建立和运行，支持大批公务员在艰苦边远地区长期坚持工作，受到当地人民的爱戴。近年来，在不同政府部门和不同公务员工作岗位之间的津贴补贴领域出现的“差距大、秩序混乱”现象远远背离了公务员同质劳动同等待遇的原理，会使公务员薪酬制度误入歧途，不仅有损于公务员的工作积极性，更容易导致人民群众的误解，并由此破坏政群关系，形成公务员薪酬制度建设的障碍。这种现象的出现和存在源于积极的制度安排和严肃的监督机制的缺位。本次公务员工资改革突出了建立和完善艰苦边远地区津贴制度的位置和内容，说明“中国公务员薪酬制度健康发展”的序幕已经拉开，社会各界都有责任共同努力，保证促其健康发展且顺利推进。(作者系清华大学公共管理学院社会政策研究所所长、教授、博士生导师)