水利部负责人就《国务院办公厅转发水利部等
部门关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见
的通知》有关问题答中国政府网记者问

　　日前，《国务院办公厅转发水利部等部门关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》（国办发〔2006〕45号）正式发布。为便于大家准确理解《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》（以下简称《意见》）的精神，中国政府网记者就有关问题采访了水利部负责人。

　　问：这次发布实施《意见》的主要背景是什么？

　　答：我国主要江河的洪水季节性强、峰高量大，而河道泄洪能力相对不足。在安排修建水库、堤防和整治河道的同时，需利用沿江河两岸湖泊、洼地和部分农田作为临时的行洪、滞洪区域，以缓解水库、河道蓄泄不足的矛盾，并作为防御大洪水或特大洪水的重要措施。目前，我国列入国家《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》补偿名录的蓄滞洪区共有97处，总面积3.06万平方公里，人口1595万人，耕地2512万亩。据统计，1950年至2004年的54年中，全国重点蓄滞洪区先后运用458次，共蓄滞洪水1230亿立方米，实现了舍弃一般保重点，牺牲局部保全局的防洪战略，有效遏制了洪水泛滥，保护了重要地区的防洪安全，为流域防洪减灾做出了巨大贡献。

　　蓄滞洪区的建设和管理关系到蓄滞洪区的正常运用和流域防洪标准的提高，关系到区内近1600万群众的防洪安全和经济发展。党中央、国务院历来高度重视蓄滞洪区工作。1988年国务院批转了水利部《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》。《纲要》实施以来，在部分重点蓄滞洪区内建设了一批安全楼、安全区、撤退路、预警预报等安全设施，推动了全国蓄滞洪区安全建设与管理工作。

　　但是，随着经济社会发展和人口增加，许多蓄滞洪区被不断开发利用，洪水调蓄能力大大降低，蓄滞洪区的建设与管理滞后，安全设施、进退洪设施严重不足。这些问题如果得不到有效解决，一旦发生流域性大洪水，将难以有效运用蓄滞洪区，流域防洪能力将大大降低。同时，由于蓄滞洪区内人口众多，居民生活水平普遍较低，补偿救助等保障体系不完善，蓄滞洪区一旦运用不仅损失严重，甚至可能影响社会稳定。蓄滞洪区已成为防洪体系中十分突出的薄弱环节，是当前亟待解决的迫切问题。

　　十六大以来，党中央、国务院就解决“三农”问题、统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会等作出了一系列重大战略决策，对蓄滞洪区工作提出了更高的要求。按照中央水利工作方针，防洪工作必须坚持以人为本，坚持科学发展观，树立“给洪水以出路、适度承担洪水风险”的管理理念，实现由控制洪水向洪水管理转变。在“十一五”期间，迫切需要将蓄滞洪区建设和管理作为防洪建设重要任务来抓，进一步提高流域防洪标准，确保区内群众的防洪安全，促进区内居民全面建设小康社会。

　　为此，水利部会同国家发展改革委、财政部在总结近年来蓄滞洪区建设与管理经验基础上，用了近两年的时间对蓄滞洪区的问题和对策进行广泛的调研和讨论，充分征求了蓄滞洪区所在地的地方人民政府、有关部门以及专家的意见和建议，起草了《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》，报请国务院办公厅批转各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部委、直属机构执行。《意见》提出了蓄滞洪区建设与管理的指导思想和原则，明确了蓄滞洪区建设与管理的目标和任务，进一步明确了国务院有关部委及蓄滞洪区所在地各级地方政府的责任，将有助于大力推动蓄滞洪区的建设与管理工作。

　　问：为什么要对蓄滞洪区进行调整和分类，《意见》对此作了哪些规定？

　　答：蓄滞洪区是为确保在江河防洪标准内主要防护对象的安全而设置的。目前，各流域防洪规划设置的蓄滞洪区中，部分是在特大洪水下启用的，其运用标准远远高于保护区的标准；有的运用机率十分频繁，远低于其保护区的防洪标准；有的随着江河上游控制性工程的建成或即将建成，流域防洪能力大大提高，在防御标准内洪水时可不再使用。随着近年来国家加大防洪建设的力度，各江河防洪形势也发生了较大变化，需要对蓄滞洪区的布局和设置进行研究调整。

　　目前，我国没有对蓄滞洪区进行分类，难以突出重点、分轻重缓急进行建设，有限的投资往往分散使用，不能充分发挥资金效益。各个蓄滞洪区的防洪作用、启用机率和调度运用等情况差别很大，在建设模式和管理方式上也应有所区别，由于没有对蓄滞洪区进行分类，也无法有针对性地指导蓄滞洪区建设和管理。

　　为此，《意见》对蓄滞洪区调整作了如下规定：一是提出了蓄滞洪区调整的目标。通过对现有蓄滞洪区进行必要的调整，使蓄滞洪区布局更加科学合理，有利于防洪安全，有利于集中财力加快蓄滞洪区建设。二是明确了蓄滞洪区调整的原则。运用几率很低的蓄滞洪区，具备条件的可以设为防洪保护区；运用几率很高的蓄滞洪区，具备条件的可以作为行洪通道；根据防洪需要，可以增设蓄滞洪区。三是规范了蓄滞洪区的调整程序。蓄滞洪区的调整应通过编制（修订）防洪规划或防御洪水方案进行，经过科学选比、严格论证，按程序审批。四是明确了蓄滞洪区运用补偿名录的修订程序。根据国务院批准的重要江河防洪规划或防御洪水方案，抓紧修订《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（国务院令第286号）附录所列国家蓄滞洪区名录，报国务院批准后公布。

　　同时，《意见》对蓄滞洪区分类作了如下规定：

　　第一，明确了蓄滞洪区分类目的。通过对蓄滞洪区分类，进一步明确各类蓄滞洪区在流域或区域防洪中的地位，分类指导蓄滞洪区的建设与管理。

　　第二，提出了蓄滞洪区的分类依据。一是在流域防洪中的地位和作用。蓄滞洪区是为处理超额洪水而设立的，不同保护对象的重要性决定了不同蓄滞洪区的重要程度。二是蓄滞洪区运用几率。在相同标准洪水下处于不同流域的蓄滞洪区运用机率有很大差别。其主要原因在于各流域洪水特性不同，防洪设施的防洪能力存在差异。在分类的等次上，运用几率较大的应该作为建设管理的重点。三是调度权限。目前，我国97处蓄滞洪区中由国务院或国家防汛抗旱总指挥部调度的有12处，由流域防汛抗旱总指挥部调度的蓄滞洪区有42个，其余的由所在省防汛指挥部调度。蓄滞洪区调度权限也决定了其在流域防洪体系中的重要性和地位。四是蓄滞洪区所处的地理位置。有的蓄滞洪区位于一个省、一个市范围内，其运用后保护的主要对象也在本辖区内，对全局防洪影响相对较小；而有的蓄滞洪区地处省际边界，对整体防洪影响较大。

　　第三，明确了蓄滞洪区的分类标准。《意见》将蓄滞洪区分为三类：即重要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区和蓄滞洪保留区。重要蓄滞洪区是指涉及省际间防洪安全，保护的地区和设施极为重要，运用几率较高，由国务院、国家防汛抗旱总指挥部或流域防汛抗旱总指挥部调度的蓄滞洪区；一般蓄滞洪区是指保护局部地区，由流域防汛抗旱总指挥部或省级防汛指挥机构调度的蓄滞洪区；蓄滞洪保留区是指运用几率较低但暂时还不能取消的蓄滞洪区。

　　问：《意见》在加强蓄滞洪区建设方面提出的主要措施是什么？

　　答：近年来各级加大了堤防、病险水库加固建设投入，但蓄滞洪区的投入严重不足，部分蓄滞洪区的围堤、进退洪控制设施或口门等工程未建设，大部分围堤高程、断面不足，险情隐患多，区内安全设施严重不足，不能满足分洪时保证人员生命安全和减少财产损失的需要。据初步统计，目前蓄滞洪区现有安全设施，仅可解决330多万人的临时安全问题，约占蓄滞洪区总人口的20%。为切实加强蓄滞洪区建设，保证洪水分得进、蓄得住、退得出，确保区内群众的生命安全，努力减少财产损失，提高抗御洪水灾害的能力，《意见》提出加强蓄滞洪区建设的主要措施是：

　　1、编制蓄滞洪区建设与管理规划。目前，各流域防洪规划对防洪工程总体布局都重新进行了安排和调整，蓄滞洪区的地位和作用更加突出。但全国及流域防洪规划只是对蓄滞洪区进行了原则性的宏观规划，根据当前蓄滞洪区存在的问题和加强蓄滞洪区建设与管理的要求，迫切需要对蓄滞洪区的建设和管理做出全面系统的规划，统筹协调蓄洪滞洪与区内人民生命财产安全和经济社会发展问题。为加强蓄滞洪区建设和管理提供重要技术支持，《意见》要求：要根据防洪形势的变化和经济社会发展的要求，按照统筹兼顾、突出重点、分步实施、因地制宜的原则，在对蓄滞洪区进行合理调整和科学分类的基础上，抓紧组织编制全国蓄滞洪区建设与管理规划，报国务院或者国务院授权的部门批准。

　　2、切实加强蓄滞洪区工程建设。目前，蓄滞洪区围堤标准低、大多没有闸门控制，一旦遇大洪水时围堤工程险情、隐患多，分洪时大多只能扒口分洪，流量难以控制，影响了分洪效果。为突出重点，对不同类型蓄滞洪区采取不同的工程建设措施，《意见》要求：对重要蓄滞洪区，按防洪规划要求加固围堤或隔堤，建设必要的进退洪设施；对一般蓄滞洪区，以加固围堤或隔堤为主，必要时修建固定的进退洪口门；对蓄滞洪保留区，原则上不再进行蓄滞洪区建设。

　　3、大力推动蓄滞洪区安全建设。我国已建的传统庄台、避水楼等安全设施已不适应社会经济发展的需要，迫切需要规范蓄滞洪区安全建设的措施和模式。针对这一情况，《意见》要求：对运用几率较高的蓄滞洪区，以区内人员外迁为主，或者以安全区（围村埝、保庄圩）为重点进行安全设施建设，保障群众正常生活，避免经常性、大范围的群众转移；对运用几率较低的蓄滞洪区，以人员撤退为主，以转移道路、桥梁为重点进行安全设施建设。

　　问：《意见》对强化蓄滞洪区管理作了哪些规定？

　　答：蓄滞洪区作为特殊的地理社会单元，其管理涉及社会发展的各个方面，涉及所在地人民政府及其各相关部门。为使蓄滞洪区管理走上规范化、法制化的轨道，《意见》作出了如下规定：

　　1、制定蓄滞洪区管理条例。针对目前蓄滞洪区管理薄弱、缺乏相应的管理法律法规、管理机构不健全等问题，《意见》提出：要深入分析和研究蓄滞洪区管理中存在的问题，提出解决问题的政策措施和办法，抓紧研究起草蓄滞洪区管理条例，加强和规范对蓄滞洪区的管理。

　　2、研究制定蓄滞洪区维护管理经费政策。多年来，由于蓄滞洪区安全设施维护和管理经费没有解决渠道，致使蓄滞洪区内仅有的少量安全设施破坏、损毁严重，无法正常维护管理，不能发挥应有的效益，严重影响了蓄滞洪区适时安全运用。为解决这些问题，《意见》提出：要研究制定蓄滞洪区维护管理经费政策，明确蓄滞洪区维护管理经费渠道。

　　3、编制蓄滞洪区洪水风险图。为实施有效的洪水风险管理，针对目前蓄滞洪区群众风险意识薄弱等问题，《意见》要求：根据流域防洪需要，尽快编制蓄滞洪区洪水风险图，并将蓄滞洪区风险程度向社会公布，为规范管理、安全运用蓄滞洪区，指导经济结构和生产布局调整，建立和完善补偿救助等保障体系提供支持。

　　4、加强对蓄滞洪区内建设项目的管理。根据《中华人民共和国防洪法》关于蓄滞洪区内建设项目管理的规定，《意见》要求：在蓄滞洪区内或跨蓄滞洪区建设非防洪项目，必须依法就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响进行科学评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施，报有管辖权的水行政主管部门或流域管理机构批准。

　　5、规范蓄滞洪区内经济社会活动。针对蓄滞洪区社会经济发展无序、人口增长过快等问题，《意见》明确提出：要从流域、区域经济社会协调发展的高度，研究不同类型蓄滞洪区管理与经济发展模式，调整区内经济结构和产业结构，积极发展农牧业、林业、水产业等，因地制宜地发展第二、三产业，鼓励当地群众外出务工。限制蓄滞洪区内高风险区的经济开发活动，鼓励企业向低风险区转移或向外搬迁。加强蓄滞洪区土地管理，土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求，保证蓄滞洪容积，实现土地的合理利用，减少洪灾损失。蓄滞洪区所在地人民政府要制定人口规划，加强区内人口管理，实行严格的人口政策，严禁区外人口迁入，鼓励区内常住人口外迁，控制区内人口增长。

　　问：《意见》对完善蓄滞洪区运用补偿政策作了哪些规定？

　　答：蓄滞洪区是一种牺牲局部、保护大局的防洪工程措施。2000年，国务院颁发了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，建立了蓄滞洪区补偿制度。截至目前，全国有12处蓄滞洪区先后15次分洪运用，国家财政给予了补偿，在社会上引起很好的反响，有效地缓解了蓄滞洪区运用难的问题。为进一步完善蓄滞洪区补偿政策，《意见》作出了如下规定：

　　1、完善蓄滞洪区运用补偿制度。目前，蓄滞洪区内水毁工程损失没有相应的补偿规定，财产登记与核查没有专项经费，补偿制度不健全，《意见》要求，要总结近年来蓄滞洪区运用补偿工作的经验，进一步研究补偿机制，包括补偿对象、范围、标准以及财产登记和补偿程序等，适时修订完善《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。

　　2、完善各地蓄滞洪区运用补偿实施细则。《意见》要求，蓄滞洪区所在地省级人民政府要制定实施细则，规范蓄滞洪区运用补偿工作程序和内容。

　　3、研究建立蓄滞洪区洪水灾害社会保障化体系。目前蓄滞洪区运用后，还缺乏有效的社会救助机制。对此，《意见》要求，积极开展洪水灾害损失保险研究，建立有效的洪水灾害损失保险体系，化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险，实现利益共享、风险共担，提高社会和群众对灾害的承受能力。

　　问：《意见》对各地和各有关部门的工作提出了什么要求？

　　答：蓄滞洪区是我国江河防洪体系的重要组成部分。蓄滞洪区的建设与管理事关人民生命财产的安全，事关大江大河的防洪安全，事关经济社会全面协调可持续发展的大局。《意见》要求国务院各有关部门和蓄滞洪区所在地人民政府要切实加强领导，认真贯彻落实《意见》提出的各项工作：

　　1、切实落实地方责任。《意见》要求，蓄滞洪区所在地人民政府要高度重视蓄滞洪区的建设与管理，将其列入重要议事日程，并作为“十一五”防洪建设的重点，制订相应的政策措施和管理办法，建立和健全管理机构，明确职责，加强领导，周密部署，扎实推进。

　　2、认真履行部门职责。《意见》要求，国务院各有关部门要按照职能分工，各负其责，密切配合，加强对蓄滞洪区调整、建设与管理的组织、指导和协调，及时研究解决工作中遇到的问题。国家发展改革委要会同有关部门指导地方抓紧研究制定蓄滞洪区产业结构调整的相关政策。财政部要组织制定蓄滞洪区扶贫等方面的优惠政策和蓄滞洪区维护管理经费政策。水利部要会同有关部门抓紧编制（修订）重要江河防洪规划或防御洪水方案，认真做好蓄滞洪区调整、分类工作，修订《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，组织编制蓄滞洪区建设与管理规划和蓄滞洪区洪水风险图，制订蓄滞洪区建设标准和洪水影响评价办法，研究起草蓄滞洪区管理条例。