新华社北京８月２８日电题：聚焦监督法

    新华社记者邹声文、田雨、张宗堂

    “通过！”８月２７日１５时０２分，随着吴邦国委员长一声宣布，监督法终获通过。自此，我国立法机关的监督工作步入法治化轨道。

    二十年立一法，监督法的诞生经历了一个怎样的过程？其立法原则和主要内容是什么？对监督“一府两院”有哪些具体规定？就这些问题，记者采访了全国人大常委会有关部门的负责同志。

    监督法：２０年千呼万唤始出来

    监督法的出台，前前后后经历了２０年的时间。自１９８７年到２００６年，历次全国人民代表大会共收到２２２件关于制定监督法的代表议案，参与联名代表４０４４人次。

    千呼万唤始出来。２００２年８月，监督法草案终于提请九届全国人大常委会第二十九次会议审议。

    随后，十届全国人大常委会又对监督法草案进行了审议。审议中大家认为，立法和监督是宪法赋予立法机关的两项重要职权。这两项职权的行使，都需要有相应的法律使之规范化、程序化。对立法权的行使，立法法已经做了规定。至于监督权的行使，近年来各级人大常委会进行了积极探索和实践，积累了有益的经验，但至今还缺乏统一的法律规范。因此，制定监督法，对于人大依法履行监督职权、加强监督工作、促进依法行政和公正司法很有必要。

    草案审议过程中，全国人大常委会组成人员和各方面提出了不少修改意见，在一些重要问题上，意见分歧还比较大。

    全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委对审议意见和各方面的意见进行了认真研究，并于２００５年上半年召开三个座谈会，分别邀请各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志和有关部门负责同志参加，就法律草案的几个主要问题座谈讨论，随后到部分市、县进行调研，进一步听取各方面的意见。

    在此基础上，吴邦国委员长于２００５年１０月２９日主持召开７省人大常委会负责人座谈会，就草案修改工作听取意见。

    ２００６年３月全国人大会议期间，胡锦涛总书记对加强人大监督工作作了深刻阐述。６月，中共中央召开党外人士座谈会，胡锦涛总书记主持会议，就制定监督法听取意见。

    各方的意见最终汇总到最高立法机关。在汇总研究各方面意见的基础上，全国人大法律委员会对监督法草案作了较大修改，形成了草案修改稿。

    听取意见的工作继续在更大的范围进行着。２００６年四、五月间，全国人大常委会有关领导主持召开四个座谈会，继续听取各方面的意见。全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委认真研究了座谈会上的具体修改意见，对草案修改稿作了进一步修改。

    ２００６年６月和８月，草案先后经两次常委会会议审议，并根据审议意见进行了修改、完善。８月２５日，鉴于草案比较成熟，全国人大常委会委员长会议决定，将监督法草案交付表决。两天后，全国人大常委会表决通过了这部法律。

    立法过程中草案有较大修改 规范范围明确为人大常委会

    据介绍，制定监督法总的原则是：按照党的十三届六中全会《关于加强党同人民群众联系的决定》提出的“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”的要求，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，以宪法为依据，坚持中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况对实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。

    根据上述原则，立法过程中，监督法草案内容多次调整，其中较大修改主要有三点：

    ——将本法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作，相应地将法律的名称修改为各级人大常委会监督法。

    有关负责人表示，这是因为，第一，各级人大和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告，这些职权具有监督“一府两院”工作的性质。由于各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。第二，这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。有鉴于此，监督法确定本法只规范人大常委会的监督工作，较为切合实际。

    ——完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。

    一方面，宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，监督法不需要赋予其新的监督权；另一方面，实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善，而各地方在探索中的做法又不尽一致，迫切需要通过立法加以规范、引导。针对这种情况，监督法着眼于增强监督实效，着重将人大常委会对“一府两院”工作的监督进一步规范化、程序化。

    ——处理好监督法与宪法和有关法律的衔接。立法过程中，原来的草案大部分内容是对宪法和法律有关规定的汇总。最后通过的法律在总结实践经验的基础上，力求对监督的形式和程序作出切合实际、比较全面的规定，对宪法和有关法律已有的规定原则上只作衔接性的规定，不照抄照搬。这样，既可以增强针对性、可操作性，也比较简明扼要。

    行使监督权应做到“既不失职、又不越权”

    关于人大常委会行使监督权，法律明确应坚持四项原则。

    全国人大法律委员会负责人表示，监督法把握人大常委会行使监督权的原则，对于坚持中国特色社会主义政治发展道路，正确行使宪法赋予的监督职权，做到“既不失职、又不越权”，是至关重要的。依据宪法和有关法律的规定，经对常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行认真研究，总结实践经验，监督法明确规定人大常委会行使监督职权遵循下列原则：

    一是应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放；

    二是依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权；

    三是按照民主集中制的原则，集体行使监督职权；

    四是对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。

    明确监督政府工作的主要形式

    这些年各地为加强人大常委会对政府工作的监督进行了积极探索和实践，但做法不同，认识也不一致。有关负责人表示：“不同形式、不同内容的监督实践，为制定监督法提供了有益的经验。经对不同做法反复比较、认真研究，从监督实效看，经验比较成熟、认识比较一致的做法是对政府专项工作进行评议。”

    实践证明，人大常委会紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题，如“三农”、义务教育、环保、安全生产、拆迁补偿等，开展对政府专项工作的评议，社会各界普遍关注，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。

    同时，人大常委会评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督，并有助于党委及其组织部门对干部的考察。

    有鉴于此，监督法对人大常委会监督政府专项工作作了规范化、程序化的规定，体现了以下几个特点：突出人大常委会听取和审议政府专项工作报告这种主要监督形式；突出人大常委会对政府工作进行监督应当直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题；突出监督实效。

    既监督“两院”又保障其依法独立行使职权

    我国的政体是人民代表大会制度，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。它们分工不同，目标是完全一致的。

    依据宪法和有关法律的规定，法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。人大是国家权力机关，不是审判机关和检察机关，人大常委会对“两院”工作的监督，主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，促进公正司法。

    有关负责人表示，这样既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。

    明确监督计划和预算执行情况的三个重点

    监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。监督法根据近年各级人大常委会的探索和积累的经验，在同有关法律和决定相衔接的基础上，主要规定了以下内容：

    人大常委会对决算草案和预算执行情况报告，将重点审查预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。

    人大常委会每年听取和审议审计工作报告时，常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理，人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告；常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会书面报告。

    国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议；规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。

    明确规范性文件和司法解释的备案审查程序

    对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护法制统一，至关重要。依据宪法有关规定，立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经做了规定。监督法对此作了衔接性的规定。

    根据现实情况，监督法进一步重点解决了以下两个主要问题：

    ——依据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。在现实生活中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权、明显违法的，如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等。监督法为此规定：县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。

    ——按照司法体制改革精神，最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释应当报全国人大常委会备案审查，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》。监督法参照立法法有关备案审查程序的规定，对司法解释的备案审查程序作了具体规定。

    监督法还规定，全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院和最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常委会审议。

    明确审议和决定撤职案具体程序

    依据宪法和有关法律的规定，人民代表大会有审议和决定罢免案的职权，人大常委会有审议和决定撤职案的职权。

    关于常委会组成人员联名提出撤职案的问题，监督法参照了地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序，规定县级以上地方各级人大常委会五分之一以上组成人员书面联名，可以向常委会提出对法律规定的人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。

    有关负责人表示，这样规定，会有一个缓冲时间，可避免在有关事实尚未搞清楚的情况下草率作出决定，体现了对人的处理要慎重的原则。

    此外，根据宪法和有关法律的规定，监督法还对“询问和质询”“特定问题调查”作了规范化、程序化的规定。（完）