提高增量用地成本

——国土资源部有关负责人谈遏制新增建设用地过度扩张

    新增建设用地取得和保有成本过低，是各地耕地减少过多、新增建设用地规模过度扩张的重要经济动因。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称《通知》）明确规定，被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，同时提高了新增建设用地土地有偿使用费等有关税费缴纳标准。新的政策规定，能不能消除新增建设用地过度扩张的经济动因，对我国经济社会全面、协调、可持续发展将产生什么样的深远影响？带着这些问题，记者采访了国土资源部有关负责人。

    确保被征地农民生计

    从当前地价构成看，土地取得成本（征地补偿安置和拆迁费用）、开发成本（几通一平费用）和政府收益（相关税费和土地纯收益），大体各占1/3，其中被征地农民补偿安置费用明显偏低。

    为解决这个问题， 2003年和2004年，土地市场治理整顿期间集中开展了征地补偿清欠行动，取得了明显成效。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进一步明确，要按照被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，完善征地补偿安置制度。部耕地保护司司长潘明才说，实事求是地讲，土地市场治理整顿后，在个别地方仍然出现了新的拖欠。尽管多数地方提高了征地补偿倍数，地刚被征的农民拿到补偿款后盖了新房，生活条件有所改善。但是，如果就业问题解决不好，这部分农民很可能会返贫，距离被征地农民长远生计有保障的要求还有较大的差距。

    潘明才说，在确保被征地农民长远生计有保障的问题上，我部与劳动保障部加强沟通合作并已达成共识。2006年4月10日，《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，明确要求把做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，努力促进被征地农民社会保障工作。目前，全国已有13个省（市）出台了相应的办法，积极开展试点，已有400多万被征地农民纳入了基本生活保障或养老保障，取得了初步成效，积累了有益经验。

    部政策法规司副司长束伟星说，《通知》在解决被征地农民长远生计方面作了进一步的规定：一是提高了征地补偿的要求，将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。二是征地补偿安置费用的落实是批准征地的前提，社会保障费用不落实的，不得批准征地。土地出让收入总价款，必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。三是要认真落实《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。

    潘明才说，对于下一步征地制度改革，我们的想法是，对被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障加以量化，提高其可操作性。同时，努力推进征地区片综合价和统一年产值标准制定工作。总而言之，征地制度改革要小步快走，稳步提高征地补偿安置标准，同时注意新老政策、不同区域、不同用途的平衡，把改革可能引发的震荡降到最低。

    让扩张变得不“经济”

    新增建设用地土地有偿使用费等相关税费标准，将作大幅提高。潘明才说，这将有效地切断新增建设用地扩张的经济动因，使扩张变得“不经济”，有力地促进盘活存量建设用地，严格控制城市建设规模。

    潘明才回忆道，1998年修订的《土地管理法》增设新增建设用地土地有偿使用费这个新的费种，当时主要出于两个考虑。一是用经济手段来遏制地方增量扩张用地。按照法律规定，新增建设用地土地有偿使用费，是指新增建设用地的平均土地纯收益。新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准应当体现各地新增建设用地平均土地纯收益的真实水平，应当根据经济形势有升有降，发挥相应的调控作用。二是对因生态退耕、灾毁、农业结构调整所导致的耕地减少，有稳定的资金来源用于补充耕地，确保耕地保有量目标实现。

    尽管法律作了明文规定，但一些地方扩张用地的冲动仍很强烈，并千方百计逃避缴纳这项费用。潘明才说，土地市场治理整顿期间，我们下了很大的力气对新增建设用地土地有偿使用费进行追缴，成效比较明显。目前，分批次报国务院审批的84个城市建设用地，这项费用的征缴情况比较好。但仍有一些地方，还在以各种方式逃避缴纳这笔钱。为此，《通知》明确提出，《决定》下发后减免和欠缴的，要在今年年底前全额清缴；逾期未缴的，暂不办理用地审批。

    据部土地利用司有关负责人介绍，现行的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，是1999年财政部、国土资源部根据当时的全国城镇土地分等和城镇土地级别、基准地价水平、各地人均耕地状况和社会经济发展水平制定的。从2005年的实际收缴情况看，全国新增建设用地出让纯收益为763亿元，而中央和地方实际收缴的新增建设用地土地有偿使用费只有214.5亿元，其中中央部分约为70亿元。

    一方面，现行的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准明显低于新增建设用地土地纯收益的实际水平；同时，从现在的情况看，各地盲目扩大城市建设规模的冲动仍很强烈，当前提高标准的时机已经成熟。为此，根据当前经济调控需要，《通知》明确要提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，拟在现行基础上提高1倍。按2005年的数据估算，标准调整后，中央和地方实际收缴的新增建设用地土地有偿使用费将提高1倍，达到429亿元，但仍低于763亿元的全国新增建设用地出让纯收益；从具体城市的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准变化看，最高的一等地区，将从70元/平方米调整为140元/平方米；中间的八等地区，将从21元/平方米调整为42元/平方米；最低的十五等地区，将从5元/平方米调整为10元/平方米。

    从总体上看，新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准提高1倍，一方面可以加大城市规模扩张的经济约束，另一方面仍留有余地，未达到各地实际的新增建设用地出让纯收益水平。

    针对一些地方新增建设用地不依法报批，《通知》明确规定，新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。要求城市政府不仅要对依法审批的新增建设用地负责，还要对当地实际新增的建设用地负责，要按当地实际新增建设用地面积核算应当缴纳的新增建设用地土地有偿使用费。

    新增建设用地土地有偿使用费征缴标准上调以后，这笔钱今后将投向哪里？潘明才说，《通知》指出，这笔钱专项用于基本农田保护建设和保护、土地整理和耕地开发。近些年来，我们在新增建设用地土地有偿使用费的使用上，明确要求向粮食主产区、向基本农田保护区、向土地开发整理重大工程倾斜，体现了服务“三农”的要求。中央每年所得份额约70亿元，即便提高标准，总数也很有限。潘明才认为，这笔钱要用出更高的效益，实现耕地保护目标，中央政府要进行有力的调控和监管，资金要专款专用，不能挪作他用或分散使用。为了管好用好这笔钱，按照权责一致的原则，部已将国家投资土地开发整理项目的项目设计和预算审查权下放到省一级，相应加重省级的责任，部将加强对项目实施和预算执行的监督检查。(中国国土资源报 记者 王永红)