用经济手段调控土地市场

——国土资源部土地利用司负责人谈建立工业用地最低价标准统一公布制度

    《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》提出，“建立工业用地出让最低价标准统一公布制度”，并明确“国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制定并公布各地工业用地出让最低价标准”。这项制度因何而设？如何落实？它将对土地调控产生怎样的影响？近日，记者就这些问题采访了国土资源部土地利用司负责人。

    工业用地供应过多、增速过快，一个主要原因是各地采取明的、暗的各种手段竞相夸大压低地价，这种现象目前已很普遍，并有愈演愈烈之势。

    当前，土地调控中的一个突出问题是工业用地供应总量过大、增速过快。根据国土资源部对2004年以来的工业用地总量分析，工矿用地在整个建设用地供应总量中所占的比例长期持续稳定在43%，高于房地产开发用地及其他各种类型用地。从今年上半年看，工矿用地总量同比增加12%，增幅较大。

    为什么会出现这种局面？这位负责人认为，除了投资拉动外，一个重要原因是地区之间恶性竞争，采取各种手段竞相压低地价招商引资。

    “这其实是多年来困扰土地管理部门的老大难问题。”这位负责人告诉记者，长期以来，我国工业用地主要以协议方式供应为主。为了防止低价出让土地，国家出台了多部法律法规。从1995年的《城市房地产管理法》和原国家土地管理局颁布的工业用地协议出让最低价确定办法，到2001年国发15号文件，2003年部发21号令，再到2004年国发28号文件，都对制定和公布工业用地协议最低价标准有严格规定。此外，《刑法》也有明确的规定，非法低价出让土地情节严重的，要追究刑事责任，判3年到7年有期徒刑。

    “尽管要求是严格的，但政策执行得并不理想。”这位负责人实话实说。从部土地利用司掌握的情况看，目前全国仅有1/3的省制定并公布了协议出让土地的最低价标准，1/3的省正在研究制定过程中，另有1/3的省根本没有制定标准。“在这项政策落实中，我们发现不少地方普遍存在顾虑，担心制定了工业用地最低价，实行招拍挂会影响招商引资，影响地方经济发展。不少地方在等待观望，有些地方在制定最低价标准时存在行政干预，地方政府领导往往要求本省的标准不得高于周边省份。这样一来，制定最低价标准就有可能流于形式。”

    “更严重的问题还在于，尽管有些地方制定并规定了最低价标准，在出让土地的时候，明面上也没有突破最低价标准，但背地里却以各种形式给予补贴和返还，导致事实上企业仍以比较低廉的价格获得土地。而且这种行为很难调查取证，因为都是背后暗箱操作，很难追究责任。这其实是一种变相地低价出让土地的行为。”

    这位负责人指出，地方政府为招商引资，竞相压低地价，搞恶性竞争，这种现象各地已比较普遍，并有愈演愈烈之势。他认为这种做法造成的危害十分严重。第一，它造成工业用地低成本过度扩张，助长了大量低水平重复建设，对固定资产投资规模过大也起到了推波助澜的作用。第二，它破坏了公开公平、竞争有序的市场环境，影响了区域的协调发展。第三，由于土地出让的价格没有反映市场的真实价格，造成了国有土地资产大量流失。第四，它造成土地资源的低效利用和闲置浪费。由于土地取得的成本低，大家自然多占少用，粗放利用，闲置浪费，出现了所谓花园式工厂等浪费土地的现象。第五，这种做法也导致对农民土地权益的侵犯，因为地方政府通常会将经济代价转嫁到农民头上，低价出让土地的结果，就是压低征地补偿费。

    《通知》第一次明确由国家统一制定和公布工业用地最低价出让标准，这是土地管理的一项重大突破。为确保标准的科学性，国土资源部将采取自上而下、统一测算、全国平衡、统一公布、定期更新等做法，严防政策漏洞。

    为加强土地调控，国发31号文提出“建立工业用地出让最低价标准统一公布制度”， 并第一次明确提出“由国家来统一制定并公布各地工业用地出让最低价标准”。价格是市场的晴雨表。统一制定工业出让最低价标准，是利用价格杠杆参与宏观调控的重要手段。这位负责人告诉记者，在国务院28号文的制定过程中，已相应地进行了政策性调整，把制定并公布工业用地最低价标准的权限从市、县政府提高到省级政府，明确要求各省、自治区、直辖市人民政府依照基准地价统一制定并公布协议出让土地最低价标准。但从实际情况看，一些地方为了方便招商引资而人为压低最低价标准，甚至人为压低基准地价，造成了新的区域不平衡。这次《通知》在政策权限方面进一步作出调整，变过去由地方政府自己定标准，为国家来统一定标准，确保全国地价一盘棋，这是地价管理办法上的重大突破。他认为，由国家来统一制定最低价标准，对于还原真实的市场价格，发挥土地杠杆作用调控土地利用，具有至关重要的意义。

    如何确保由国家制定的工业用地最低价标准的科学性？这位负责人告诉记者，围绕建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，国土资源部已着手制定统一的工作方案和技术方案。为确保土地出让价格的科学性、合理性和有效性，这次统一制定工业用地最低价标准，借鉴了新增建设用地有偿使用费征收和公布办法，将采取自上而下，统一测算，全国平衡，统一公布，定期更新的方式，由国家统一组织、分工协作，以使各地的地价纳入到全国一盘棋。

    需要说明的是，国家建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，并不是全国工业用地一个价格，而是要根据全国土地等级、基准地价水平等综合平衡后分等级确定，在综合平衡过程中，要充分体现国民经济和社会发展“十一五”规划纲要所确定的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同主体功能区的土地利用政策，体现国家区域发展政策，由国土资源部统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。这位负责人强调。

    这位负责人还指出，为保证最低价制度的严格实施，增强工业用地出让的公开性，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，《通知》强调要规范工业用地出让管理，明确工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准；低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。这一规定，也将有效地遏止地方低价出让土地。

    “有了一个真实反映市场供需的价格标准，才有可能真正杜绝地方通过财政、税收等各种手段进行补贴和返还，私底下搞优惠的现象。” 他说，“我们制定标准的时候，要重点防止变相的低价出让、返还和补贴。这是我们今年下半年的工作重点。”（中国国土资源报记者　张 晏)