让基础数据说话
——部地籍司负责人谈土地调控对基础工作的要求
真实、准确的数据是土地调控以及土地管理各项工作的基础和依据。只有客观、准确地掌握各行各业各类土地利用情况，及时地调整土地供应总量、方向和用途，才能把土地调控政策真正落到实处。那么，如何取得真实的基础数据？如何确保基础数据说真话，在参与调控中发挥应有的作用？日前，国土资源部地籍司司长樊志全就这些问题接受了记者的采访。
面对新任务和新要求，地籍基础工作相对薄弱的局面必须改观樊志全认为，与以往政策相比，《通知》最大的亮色在于土地管理方式和管理手段的转变。在用好法律手段和必要的行政手段的基础上，更加注重对经济手段和技术手段的运用。
他分析指出，《通知》在运用经济手段方面，提出“一加大、两提高、一限价”的举措。即：把保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障作为基本原则，加大征地补偿安置费在土地成本中的比重；提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，提高土地使用税征收标准；规定工业用地出让最低价。在运用技术手段方面，提出“一依据、三考核、一加强”的要求。即：以实际新增建设用地面积为依据；考核土地利用计划，考核耕地保护责任目标，核定新增建设用地使用费征缴；加强对各地实际建设用地和土地征收情况的核查、监管。这些措施和要求，是土地管理工作的重大变革，也是地籍管理工作在转变管理理念、管理方式中必然面临的新任务和新要求。
他特别指出，《通知》中“以实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保有责任目标考核的依据”，“新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准”等要求的第一次提出，意味着管理手段以及考核标准和缴费标准的改变，对基础业务工作提出了全新的要求。
要求准。土地利用变化状况既要有影像还要有图形和位置，无论是建设占地还是耕地以及基本农田面积都要求准确，要保证数据与实地一致，不能有虚假，要经得起实践的检验。
要求全。不但要有农村土地信息，还要有城镇土地信息；不但要有农用地、建设用地和未利用地的数据，还要求有各行业、各产业用地数据，要涵盖土地管理的各方面。要求新。不能只有过去几年的数据，还要有每年、每季，甚至每月、每天的数据，要及时用最新调查成果更新原有数据。要求快。要及时掌握各地土地利用状况以及变化信息，利用网络技术，快速汇总、统计、分析各项调查和监测数据，保证各地土地利用变化数据的及时获取，满足形势分析的需要。
樊志全指出，目前从全国总的情况看，地籍基础工作与土地调控的要求还有不小的差距，突出表现在：一些地方对基础工作重视不够，经费投入少，专业调查队伍不健全；数据不实，个别地方虚报或瞒报数据；数据上报周期长，有些非常重要的数据到年底才能上报统计一次，不能及时反映变化了的土地利用情况；指标体系不合理，信息不丰富，不能充分适应管理的需要。他认为，这种现状迫切需要得到改观。“地籍管理要尽快改变业务基础相对薄弱，参与宏观调控准备不足、能力不足等不适应的地方，学会用新的方式特别是运用经济手段、技术手段强化土地管理，参与宏观调控。”
地籍基础工作要成为土地利用的晴雨表、投资建设的温度计、违规用地的报警器、耕地保护的明细账、规范用地的通行证
樊志全认为，《通知》的出台，对地籍管理工作提供了机遇。这对完善土地调查制度、统计制度和登记制度，提高土地管理的科技水平，改变基础工作与业务工作“两层皮”的状况，都是极大的促进。尤其是使土地调查统计数据与政绩考核、税费征缴直接挂钩，对充分发挥地籍管理工作的数据优势、科技优势、产权优势和文化优势指明了方向，创造了条件。“对于这些措施，我们要一条一条地贯彻，认认真真地落实，使地籍管理基础工作成为土地利用的晴雨表、投资建设的温度计、违规用地的报警器、耕地保护的明细账、规范用地的通行证。”樊志全表示。
他告诉记者，《通知》下发后，部地籍司组织认真学习，结合业务职能拟定了初步的工作方案，锁定了地籍管理在土地调控中的五项主要任务。
一是调查统计新增建设用地的实际面积，考核土地利用年度计划的实施情况。通过及时准确的土地调查，全面掌握包括占用农用地和未利用地在内的全部新增建设用地面积，作为对地方执行土地利用计划的考核依据，并为实际用地超过计划指标而扣减下一年度用地指标提供数据。
二是调查确认耕地的实际保有量，考核耕地保护责任目标的完成情况。通过土地调查统计，准确掌握建设占用耕地、生态退耕占用耕地、农业结构调整减少耕地和自然灾害损毁耕地的数量；掌握通过土地整理、复垦、开发补充的耕地数量；掌握耕地的实际保有量和基本农田的实际保护面积，作为考核地方政府完成耕地保护责任目标和建设占用耕地占补平衡的依据。
三是调查提供全部新增建设用地实际数量，考核新增建设用地有偿使用费的征缴情况。准确掌握各地新增建设用地面积，可作为计算各地缴纳新增建设用地有偿使用费的根据，可作为考核各地征缴情况的依据。
四是调查提供基本农田保护面积，为新增建设用地有偿使用费返还用于基本农田建设和保护提供依据。通过开展土地调查、登记、统计，把基本农田上图(土地利用现状图)上证(集体土地所有证或国有土地使用证)，为新增建设用地有偿使用费全额缴入中央国库后，由中央财政以基本农田保护面积为基数返还给地方，以及直接补贴承包经营基本农田的农户提供依据。
五是在今年年底之前，要通过土地变更调查、土地利用遥感监测等手段，配合有关部门和有关司局，对违规减免和欠缴新增建设用地有偿使用费进行清理；对国务院28号文件下发后违规减免和欠缴的进行清缴。同时注意发现和防止可能出现的突击批地、先行圈占土地等现象。
地籍管理要切实对各类用地实行立体跟踪监测，加强对土地规划和土地计划执行情况的监管，强化土地调控的针对性和有效性
樊志全表示，按照中央的要求，今后地籍管理要切实对全国各类用地实行“网上报、空中看、地上查”的立体跟踪监测，加强对土地规划和土地计划执行情况的监管，强化土地调控的针对性和有效性。
为落实地籍管理参与宏观调控的主要任务，部地籍司从以下四个方面明确提出了具体措施：
——建立土地调查统计快报制度
继续推进土地更新调查试点工作，尽快启动第二次全国土地调查。对各地已经完成的土地更新调查成果尽快组织验收确认，做到图件、数据和实地三者一致，已建成的数据库和地籍信息系统要投入使用，随机提取必要的数据进行统计分析。
进一步规范和细化年度土地变更调查工作，提供宏观调控需要的土地利用信息。及时准确掌握各地年度全部实际建设用地数量和耕地保有量。
完善土地典型调查，选择东中西部地区有代表性的大中小城市和建制镇，通过抽样调查统计的方法，掌握分析全国土地利用的动态和趋势。
建立调查统计快报制度。利用已开通的中国地籍网，开通快报通道。逐步要求各省（区、市）每月上报一次本地区土地利用变化数据和土地变更登记数据、土地抵押登记数据，包括国家和省（区、市）里批了多少地、批后供应了多少地、实际用了多少地？缴了多少钱？每季度随机统计，半年简要分析，通过变更调查核定，年度全面汇总。要建立促使各地能够主动按时上报土地实际变化面积的机制。完成更新调查后，上收并直接使用各地电子版的土地利用现状数据库和图件库。对于失职漏报和有意瞒报的，可提高新增建设用地有偿使用费的补缴额度或加倍征缴。
——建立用地动态巡查制度
启动第二次全国土地调查后，通过政府采购的方式，选择一支组织正规、技术力量强、设备先进的调查队伍，对各地土地利用状况进行实地动态巡查。巡查按照滚动式循环巡查的方法，每月巡查1个省份，每年巡查12个省份，自东往西，3年一个周期，实现地毯式实地巡查，及时发现并报告各地用地情况，及时发现并报告违法用地。各省（区、市）也应逐步建立巡查制度。
聘请一定数量的土地利用实况信息员，对基层的用地情况及时提供信息。
设立土地调查举报电话，对举报少报瞒报土地数据的给予奖励。
——完善土地利用遥感监测制度
扩大土地遥感监测覆盖面。计划在已经掌握重点地区土地利用现状本底数据、本底图件的基础上，加大遥感监测覆盖面。在基本覆盖的基础上，按照滚动式循环监测的方式，每月监测1个省份，每年监测12个省份，3年为一个周期，实现地毯式循环，1∶10000高分辨率遥感全覆盖监测。东部和经济发展较快地区要首先监测。
按照信息共享的原则，充分利用国测、军测等单位和各省（区、市）自行开展的航空航天遥感监测成果，尽量多获取各地本底性和对比性遥感图件和数据，加大监测面积。
对重点和急需监测地区或卫星遥感难以拍摄的地方，可采取租机专飞或包机监测的方式完成。
——强化土地产权保护制度
继续加大土地确权登记发证覆盖面。要按照中央关于加强“三农”工作的指示，通过开展第二次全国土地调查，完成土地权属调查，免费为农村46％尚未登记发证的集体土地所有权确权登记发证。加大依法保护农民土地权益的力度，支持新农村建设。
从产权管理上防止违法用地合法化。严把各类用地的登记发证关，对不符合土地利用规划、不符合国家产业发展政策、无用地计划指标、被征地农民“两保”未落实、新增建设用地有偿使用费未缴清、建设占用耕地占补未完成、低于公布的最低价标准及存在争议上访等8类用地，要从严审查，从严把关。
从产权管理的角度认真研究和调控土地对固定资产投资的“三重”拉动作用：一是竞相低价出让土地对投资增幅过快的吸拉作用；二是地方政府“以地生财”，拥有资金后对投资的扩充作用；三是用地者获得土地后，通过土地抵押从银行取得贷款对投资的再度扩张作用。要使土地“闸门”更加科学坚固、灵敏有效。(中国国土资源报记者 张晏)
