煤炭资源有偿使用制度改革意义重大
——财政部副部长朱志刚
就深化煤炭资源有偿使用制度改革试点等相关问题答记者问  

    近日，国务院批复了财政部、国土资源部、国家发展和改革委《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，并召开电视电话会议对煤炭资源有偿使用制度改革试点工作进行了动员和部署，财政部会同有关部门已出台了一系列配套政策措施，为改革试点工作顺利实施提供了保障。就深化煤炭资源有偿使用制度改革相关问题，财政部副部长朱志刚近日接受了记者的采访。

    问：能否简单介绍一下深化矿产资源有偿使用制度改革的重大意义？

    答：矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。深化矿产资源有偿使用制度改革是促进矿业可持续发展的一项根本性措施。党中央、国务院对此高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理多次做出重要指示，党的十六届五中、六中全会指出，要健全资源开发有偿使用制度和补偿机制。为此，财政部会同国土资源部、国家发展和改革委对深化矿产资源有偿使用制度改革的总体思路、实施步骤和配套政策进行了认真研究，本着先易后难、逐步推进的原则，拟定了先从煤炭行业进行试点的改革实施方案。这项改革意义重大，我理解有以下几方面：

    首先，深化矿产资源有偿使用制度改革，是实现经济社会可持续发展的必要措施。深化矿产资源有偿使用制度改革，可以使矿山企业在利益机制和价格杠杆的作用下，更加珍惜宝贵的矿产资源，提高资源开采效率；使消费者更加注重节约资源，提高资源的使用效率；还有利于从源头上减少污染排放，恢复和保护矿山生态环境，增加矿产资源勘查开发的投入，走节约发展、清洁发展、安全发展的可持续发展道路。

    其次，深化矿产资源有偿使用制度改革，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。深化资源有偿使用制度改革，就是要改变传统体制下廉价或无偿使用资源的情况，建立起充分反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境治理成本的资源价格形成机制，使资源性产品价格能够体现完全成本，逐步形成有利于促进资源节约和集约利用的体制、机制。

    第三，深化矿产资源有偿使用制度改革，是整顿和规范矿业市场秩序的重要内容。从根本上解决矿业秩序混乱问题，必须一手抓整顿，一手抓规范，在巩固整顿成果的基础上，加快推进规范建设。深化矿产资源有偿使用制度改革，重点要解决矿业权取得有偿与无偿并存的“双轨制”问题，理顺资源收益分配关系，建立权责一致的管理体制，促进企业公平竞争。

    第四，深化矿产资源有偿使用制度改革，是促进地区经济社会发展的有效手段。深化资源有偿使用制度改革，合理调整政府和企业、中央和地方的利益分配关系，有利于调动地方的积极性和主动性，有利于把地方的资源优势转化为经济优势，进而带动资源富集地区的经济加快发展、社会全面进步，形成优势互补、良性互动的区域发展格局。

    问：能否介绍一下为什么选择煤炭资源作为矿产资源有偿使用制度改革的试点？

    答：选择煤炭资源进行试点，主要有以下几点考虑：一是煤炭作为我国最主要的能源资源行业，率先进行改革，具有较强的示范性，对于全面建立矿产资源有偿使用制度至关重要。二是煤炭资源的勘查开发风险较低，有利于采取招标、拍卖、挂牌等方式，建立规范的矿业权有偿出让制度。三是煤炭行业市场化程度高，部分省区具有矿产资源有偿使用的工作基础。四是当前煤炭市场形势有利于改革措施出台，今年1—10月份全国原煤产量同比增长12.2%，生产持续增长，企业效益较好。这些都为改革试点创造了良好的条件和环境。五是从整顿和规范矿产资源开发秩序情况看，煤炭行业是治理整顿的重点，虽然整个煤炭行业矿业秩序有所好转，但还需要从体制、机制上采取治本的长效措施。

    问：请您简单介绍一下《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》的框架思路和政策要点。

    答：深化煤炭资源有偿使用制度改革试点工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，认真贯彻落实党中央、国务院关于矿业管理的一系列决策和部署。其基本原则是：坚持节约资源、保护环境与促进煤炭工业健康可持续发展并举，坚持整顿和规范矿业开发秩序与建立长效机制并举，坚持市场配置资源与国家宏观调控并举。其主要目标是：加大对煤炭资源勘查的支持力度，完善煤炭资源税费政策，加强煤炭资源开发管理和宏观调控，促进煤炭资源合理有序开发，不断提高煤炭资源回采率。其改革核心是：将矿业权取得由“双轨制”改为“单轨制”，即严格实行煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得。其改革的重点是：建立新机制，即建立煤炭资源勘查、开发和矿山环境保护的约束和激励机制。

    试点实施方案的政策措施主要有五个方面：一是严格实行煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得制度；二是将煤炭资源勘查作为中央地质勘查基金(周转金)的支持重点；三是建立煤矿矿山环境治理和生态恢复责任机制；四是合理调整煤炭资源税费政策；五是加强煤炭资源开发管理和宏观调控。

    问：这次改革叫做“深化煤炭资源有偿使用制度改革试点”，说明改革已有一定基础。请问这次改革有什么新的突破？

    答：《矿产资源法》明确规定，国家实行探矿权采矿权有偿取得的制度。去年，国务院印发了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》、《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，今年以来，国务院又印发了《关于加强地质工作的决定》，批复了《关于在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点的意见》。这些文件都对煤炭资源有偿使用制度改革提出了明确要求。近年来，山西、内蒙古等资源大省、区都已进行了矿产资源有偿使用制度改革的有益探索，为深化这项改革积累了丰富的实践经验。

    这次改革试点最大的突破就是将目前煤炭矿业权取得有偿和无偿并存的“双轨制”统一改为有偿取得的“单轨制”。尽管1998年以来，国家出台的有关法律和文件反复强调，新设煤炭矿业权一律实行有偿取得，但执行情况并不理想，即使有偿取得也不规范。对于以往取得的煤炭矿业权有偿处置问题，国家一直未做明确规定，大部分企业未做有偿处置。因此，国务院批复的试点实施方案突出强调所有煤炭企业取得国家出资勘查形成的新老矿业权，一律要向国家缴纳探矿权采矿权价款。除此之外，这次改革试点还将煤炭矿业权有偿取得与建立煤炭资源开采补偿机制一并考虑，将国务院批复的深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案与相关配套政策同步出台执行，将国务院有关部门宏观指导与地方政府负责试点实施工作相结合等。

    问：这次试点改革与促进煤炭工业健康发展的各项政策措施是什么关系？

    答：深化煤炭资源有偿使用制度改革试点与国务院颁发的促进煤炭工业健康发展等各项政策措施密不可分。所有涉及促进煤炭工业健康发展的各项政策措施及相关改革试点均涉及一个制度性的问题，就是必须建立煤炭资源有偿使用制度。深化煤炭资源有偿使用制度改革，是整顿煤炭矿业市场秩序的一项根本性措施。从实践看，一些地方坚持推进煤炭资源整合与煤炭资源有偿使用相结合，坚持煤炭工业可持续发展试点与深化煤炭资源有偿使用制度改革试点相结合，收到了良好效果。这充分说明了深化煤炭资源有偿使用制度改革是促进煤炭行业可持续发展的一项根本性措施，也是确保煤炭工业健康发展的各项政策取得成效及各项改革试点获得成功的关键。

    问：我注意到您多次提到要解决煤炭开采中“内部成本外部化”、“企业成本社会化”这个问题，我理解，就是要建立一个资源开采合理成本负担机制和补偿机制的问题。请问这次改革试点对此是如何考虑的？

    答：这次改革试点，就是要使煤炭企业负担矿业权取得成本、矿山环境治理和生态恢复成本以及安全生产成本，将过去矿产品的不完全成本变为完全成本，实现资源开采“外部成本内部化”、“生活成本企业化”，使煤炭资源的开采和利用行为，能够在利益机制和价格杠杆的作用下，自动走向节约型发展道路。

    试点实施方案中强调不论是新设立的探矿权采矿权，还是以前已经无偿取得的探矿权采矿权，一律要向国家缴纳探矿权采矿权价款，这是矿山企业必须负担的矿业权取得成本；试点实施方案还提出了建立煤矿矿山环境治理和生态恢复责任机制，按煤炭销售收入的一定比例，分年预提矿山环境治理恢复保证金，这是矿山企业必须负担的环境治理成本；此外，试点实施方案还督促煤炭企业按照有关部门已出台的相关政策足额提取安全生产费用，这是矿业企业必须负担的安全生产成本。只有建立起资源开采合理成本负担机制和补偿机制，煤炭企业自身才能实现良性循环，煤炭行业才能实现可持续发展。

    问：建立矿山环境治理和生态恢复责任机制是一个新的矿业发展理念，也是建设和谐社会的要求。这次试点改革对此是如何考虑的？

    答：建立煤矿矿山环境治理和生态恢复责任机制是试点改革的一项重要内容。过去，矿山环境治理和生态恢复成本难以落实到企业，其中一个重要原因就是缺乏制度和机制上的约束和保障。此次改革试点要求，煤矿企业应依据矿井服务年限或剩余服务年限，按煤炭销售收入的一定比例，分年预提矿山环境治理恢复保证金，并列入成本，按照“企业所有、专款专用、政府监督”的原则管理。对此前遗留的煤矿环境治理问题，要在科学规划的基础上，按照企业和政府共同负担的原则加大投入力度。对不属于企业职责或责任人已经灭失的煤矿环境问题，以地方政府为主，根据财力区分重点逐步解决。

    问：改革试点提出对煤炭矿业权有偿取得的收益中央和地方“二八”分成，这是出于什么考虑？

    答：这次改革试点，对政府与企业、中央与地方在煤炭资源开发中的利益分配关系进行了调整。矿业权有偿出让价款，中央与地方按比例分成，20%归中央，80%留在地方，改变了原来按矿业权审批机关隶属关系进行收益分配的做法。资源开发收益主要留给地方，主要是考虑目前大多数煤炭矿山企业和地勘队伍均已下放地方，这种分配比例有利于调动地方政府推进这项改革和加大对矿业投入的积极性。

    问：您前面提到要建立资源勘查资金投入良性循环机制，能否简单介绍一下这个机制怎么建，目前进展如何？

    答：为了建立矿产资源勘查资金投入良性循环机制，按照“取之于矿，用之于矿”的原则，中央财政将矿产资源有偿使用的收益主要用于加大对矿产资源勘查的投入。为此，2006年中央财政设立了中央地质勘查基金(周转金)，首期安排启动资金20亿元。目前，中央地勘基金管理机构正在筹建之中，首批地勘基金项目申报工作也已经展开。

    中央地勘基金主要用于国家确定的重点矿种和重点成矿区带的前期勘查工作，并把煤炭资源勘查作为支持重点。中央地勘基金投入的勘查项目在发现矿产地，形成矿业权后，国家将矿业权通过招标、拍卖和挂牌等方式有偿出让，所获得的收益主要用于补充中央地勘基金，壮大中央地勘基金规模，中央地勘基金再投入到矿产资源勘查项目，从而形成中央地勘基金的滚动发展，建立起矿产资源勘查资金投入的良性循环机制。

    问：煤炭资源有偿使用是否会推动煤炭资源产品价格上升？

    答：深化煤炭资源有偿使用制度改革，核心是将过去矿山企业无偿占有的探矿权采矿权改为有偿取得，这主要是老的国有煤炭企业增加探矿权采矿权价款支出，会对煤炭价格产生一定影响。如果考虑到探矿权采矿权价款允许分10年缴纳，这个影响是逐步显现的。至于环境成本，以前虽未强制列入成本，但企业发生的这方面支出，是在自有资金或税后利润中列支的，这次强制规定提取环境方面的保证金并列入成本。安全成本已经明确规定列入成本，主要是督促企业打足的问题。考虑到当前煤炭资源价格仍处于高位，煤炭企业仍有一定利润空间，成本内部化后，我们认为还是在企业承受范围之内。（记者 孙勇）