水利部就《水量分配暂行办法》制定和实施有关问题答问

    2007年12月5日水利部发布了《水量分配暂行办法》（水利部令第32号，以下简称《办法》），并于2008年2月1日起施行，就《办法》制定和实施的有关问题，记者采访了周英副部长。

    记者：为什么要制定《办法》？

    周英：我国水资源短缺，与经济社会发展需求的矛盾十分突出。水资源以流域为自然单元，而一个流域又往往包括多个不同的行政区域。每个行政区域的发展都有水资源需求，而水资源总量是有限的，因此必须以流域为单元，通过水量分配，将水资源在流域内的行政区域之间进行科学、合理的配置。

    1988年《水法》确立了水量分配制度，2002年颁布实施的新《水法》进一步完善了水量分配制度，并明确规定国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。目前，我国在水资源管理上已经全面实施了取水许可制度，基本上实现了在取用水环节对社会用水的管理。但是，由于长期以来缺乏对行政区域用水总量的明晰和监控，导致一些行政区域之间对水资源进行竞争性开发利用，并由此造成了用水秩序混乱、用水浪费、地下水超采、区域间水事矛盾以及河道断流和水环境恶化等一系列问题。为解决这一问题，《取水许可和水资源费征收管理条例》第十五条明确规定：“批准的水量分配方案或者签订的协议是确定流域与行政区域取水许可总量控制的依据。”因此，水量分配在完善水资源管理制度、强化水资源管理方面作用重大，必须加强贯彻落实。为此，通过制定《办法》，更好地指导和规范水量分配工作，具有重要的现实意义。

    记者：水量分配的内涵是什么？

    周英：水量分配就是在统筹考虑生活、生产和生态与环境用水的基础上，将一定量的水资源作为分配对象，向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生活、生产的水量份额的过程。

    《办法》结合已经制定的黄河、黑河、漳河等河流的水量分配方案，并考虑到各流域和行政区域水资源的特点，规定了两种分配对象，即水资源可利用总量或者可分配的水量，对应的分配结果分别是确定行政区域的可消耗的水量份额或者取用水水量份额（统称水量份额）。水量分配应当以水资源综合规划为基础，水资源可利用总量是水资源综合规划中的成果之一。对尚未制定水资源综合规划的，《办法》规定可以在进行水资源及其开发利用的调查评价、供需水预测和供需平衡的基础上，进行水量分配试点工作。跨省、自治区、直辖市河流的试点方案，经流域管理机构审查，报水利部批准；省、自治区、直辖市境内河流的试点方案，经流域管理机构审核后，由省级水行政主管部门批准。水资源综合规划制定或者本行政区域的水量份额确定后，试点水量分配方案不符合要求的，应当及时进行调整。

    由于各地情况多样，在一些流域或者行政区域按照水资源可利用总量进行水量分配存在困难或者不合理。如，在河网地区由于水流往复，难以监控区域耗水总量，如果以水资源可利用总量实施分配，确定行政区域的可消耗的水量份额不便管理；在水资源丰富的流域，水资源可利用总量可能远大于实际用水现状，也不能以水资源可利用总量进行分配；而在水资源十分短缺、开发利用程度已经很高的流域，以水资源可利用总量进行分配与实际状况差异很大，难以实施。因此，《办法》还规定了可分配的水量这一分配对象，为有关流域和区域因地制宜提出符合实际的水量分配方案留下了余地。

    记者：水量分配的原则是什么？

    周英：水量分配既涉及技术问题，要摸清水资源家底，科学预测未来用水需求，还涉及各相关行政区域的用水权益，是一项政策性很强的工作。水量分配应当遵循公平和公正的原则，充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求，妥善处理上下游、左右岸的用水关系，协调地表水与地下水、河道内与河道外用水，统筹安排生活、生产、生态与环境用水，建立科学论证、民主协商和行政决策相结合的分配机制。水量分配方案制订机关应当进行方案比选，广泛听取意见，在民主协商、综合平衡的基础上，提出水量分配方案，报批准机关批准。

    记者：制订水量分配方案，为什么要预留水量份额？

    周英：为经济社会的发展提供水资源保障是水利部门的责任，水量分配不能只顾眼前，还要顾及长远发展需求。为满足未来发展用水需求和国家重大发展战略用水需求，在水量分配时应当预留一定的水量份额，但考虑到各流域和行政区域的水资源条件差异，一概要求预留也不现实。因此，《办法》规定，水量分配方案制订机关可以与有关行政区域政府协商预留一定的水量份额；预留水量份额尚未分配前，可以将其相应的水量合理分配到年度水量分配方案和调度计划中。这样的规定既不会对正常情况下的用水产生额外限制，同时在政府需要动用预留水量份额的情况下，保障用水户原有取用水额度的稳定性和用水权利，也为未来发展提供了水资源空间。

    记者：据了解，《办法》起草过程中曾用过《初始水权分配暂行办法》的名称，改为《水量分配暂行办法》是出于何种考虑？

    周英：近年来，水权水市场理论研究和实践十分活跃，一些流域和行政区域探索开展了初始水权分配方案的制订工作，为推进我国水权制度建设起到了积极的作用。

    水权与水量有着不可分割的联系。水权概念属于法律上的权利范畴，水权的物质表现形式是一定数量的水资源。2005年，在办法起草阶段，一度采用了“初始水权分配暂行办法”的名称。在办法的制定过程中，许多领导和专家对办法的名称和内容提出了中肯的意见。集中起来主要为：水权是附着在一定的水资源量上的权利和义务，水权的明晰是通过对水资源量的分配来实现的，既然办法的内容是规范水量分配，就应该将办法的名称与内容统一起来，这样并不影响办法对明晰水权发挥的规范作用。而且，水量分配是《水法》确立的一项法律制度，从方案的制订到批准的程序和责任主体都很明确，制定水量分配办法具有明确的法律依据。

    初始水权不是法律用语，在水权的理论研究中引入初始水权的概念，并按照研究目的界定其内涵都是可行的。但在实践中开展有关工作需要按照法律法规的规定执行。从一些正在开展的初始水权分配的具体工作内容来看，其结果实际上也是确定行政区域的水量份额。在综合各方意见和分析相关实践的基础上，我们将办法名称修改为《水量分配暂行办法》。

    《办法》的名称虽然有所改变，但其作用和功能是一致的。2006年颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》和目前颁布的《办法》都在初始水权分配的关键环节上完善了法律制度。这两部法规规章的颁布实施，标志着我国初始水权分配制度已经基本建立。

    记者：在《办法》的实施方面，准备采取哪些措施？

    周英：《办法》的颁布实施，标志着水量分配工作步入了规范化的轨道。各级水行政主管部门和流域管理机构要切实抓好《办法》的宣传和贯彻落实工作。当前，要重点做好以下几方面的工作：

    一是要组织好宣传、学习和培训工作，准确理解和把握《办法》的精神实质和规定的各项内容，增强贯彻落实《办法》的自觉性。

    二是要把《办法》的贯彻落实工作与正在开展的水资源综合规划工作结合起来，以《办法》的相关规定指导水资源综合规划的编制工作。要抓紧完成水资源综合规划工作，为水量分配工作奠定基础。

    三是要组织开展水量分配工作。水利部已经确定在“十一五”期间基本完成国家确定的重要江河、湖泊和其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水量分配方案，逐步完成其他江河、湖泊的水量分配方案。各省、自治区、直辖市要将流域分配的水量份额逐级分解，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系。

    四是要继续推进水权制度建设。当前要按照法规的有关规定，抓紧研究制定取水权转让的相关办法，进一步完善水权制度，更好地规范和指导实际工作。