21 世纪，中国的发展已进入一个新的充满机遇和挑战的关键时期，党中央明确把握国内外形势，提出了符合我国国情、顺应时代要求、凝聚人民意志的发展理念——建设社会主义和谐社会，并提出以科学发展观统领经济和社会发展的全局，这对于我们在“十一五”时期以至更长时间内的社会主义现代化建设都具有极为重要的指导作用。

    如何在新的形势下，将新的理念和指导方针落实到具体实践中，如何通过政府职能的转变，满足人民群众日益增长的对于公共服务和公共产品的需求，是需要我们进一步思考和探索的问题。

    下面，我将分四个部分向大家介绍：一是政府转型；二是公共服务体系；三是如何发挥人口计生系统在公共服务体系中的作用；四是对辽宁省人口计生工作的一些建议。

    一、关于政府转型

    政府转型的本质是政府改革。首先谈一下政府转型的必要性。从国际趋势上看，公共治理和政府职能主要有三个特征：一是强调政府的公共管理职能；二是多元化的合作伙伴关系，即政府、非政府组织、企业、媒体和公民共同合作；三是逐渐向服务型政府转变。

    自 80 年代改革开放以来，中国的经济发展模式、社会意识形态和公民需求也发生了并正在发生巨大的转变。

    一是经济发展模式的变化；自 20 世纪 70 年代末 80 年代初开始，中国的改革开放主要在经济领域，在座的很多同志们都经历了由计划经济向社会主义市场经济的转型过程，我们的物质生活变得非常丰富，生活和生产方式由原有的计划型向市场型和需求型转变。

    二是社会的多元化，即社会主流意识、思维方式、行为方式由一元化向多元化的转变；政府的行政控制力减弱，人的活动空间增大。政府未来面临的问题是应该通过怎样的形式实现管理和服务。

    在计划经济时代，可以通过计划和行政模式来管理，如就业问题可以等待组织安排；对公民的管理可以通过工厂和乡村进行条块管理。而今天我们看到工人下岗以后走向社区，农民离开土地以后流入城市，变成了所谓的社区人、自由人和流动人口。整个社会由严格的计划框架变得更松散、更多元；

    三是公民需求的变化。公民开始强调自己在政治、经济、文化、社会等各方面的权利，并积极维护自己的权利，同时在价值观上，更多地强调个人的价值观和个人的发展，更注重生活和生命质量、寻求高质量、个性化的公共服务和公共产品。因此政府要思考如何实现自身的改革以适应社会与公民需求的不断变化。

    自上世纪 90 年代初到 2006 年，百姓在教育、卫生、医疗、社会保障等方面的需求大幅度增加。以恩格尔系数为例（它是测定人的最基本的消费结构的系数），从目前变化来看，人们用于衣食的消费年均增长已低于总消费的增长，而人们用于医疗、卫生、教育的增长已经高于总消费的增长。这说明老百姓的生活质量和生命质量已达到了新的水平，并提出了更高的要求。与社会变化相并行的是科学技术的发展，信息技术的进步使信息均衡分布，也使人民群众的需求得以实现，使他们的选择成为可能。社会的变化和百姓的需求成为政府实行公共服务和公共管理的最大挑战。在这样的情况下，如果政府不实行改革就不能适应中国发展的需要，也不能满足人民群众的需求。

    如何实现政府转型或改革呢？我们的目标是建立服务型政府、廉洁政府、效率政府、法制政府和负责任的政府。

    第一是改进理念。我们必须提高认识和创新理念。

    要充分认识到“什么是公共服务”（将在第二部分讲），政府应该是服务型的政府，是公共服务的主体。市场可以调节效率，可以产生更多产品，促进公共服务和公共产品的形成，如信息、医药、保险产品等，但市场不能完全地实现有效的公共服务，而政府作为资源配置者，有责任提供公共服务，实行经济调节，市场监管和社会管理职能；

    第二是完善投入机制、分配机制，并注重公共服务的效率。

    从投入机制上看，世界上公共服务做得最好的区域是北欧和欧盟的部分国家。挪威从 1995 年到现在，用于家庭养老、福利、卫生以及就业等社会发展方面的投入占政府总支出的 65% ，有人称，它是在资本主义充分发展后的社会主义国家；美国从 1960 年以来，联邦政府在社保、贫困、卫生等方面逐渐增加投入，占政府总支出的 60% 。而我国在社保、卫生、教育等公共服务方面的投入仅占 16.1% ，经济建设投入占 24% ，行政费用占 17% ，这些数据可以看出我国在公共事业方面投入不足。

    目前，国际社会普遍做法是加大公共服务的投入，适度减少经济性的支出和行政性支出比例。从分配机制上看，必须重视社会财富的再分配，体现社会公平。因为如果没有公平的分配机制就不可能使社会稳定，就不能使全体人民成为发展的受益者。

    根据 2005 年 6 月国家统计局最新数据显示，我国 10% 的富裕人口拥有整个社会财富的 45% ，其中 1% 最富有的人拥有整个社会财富的 35% ，而最贫穷的 10% 的人口仅拥有 1.4% 的社会财富，这 10% 中有相当一部分是农村人口。分配上的不均衡导致社会的不公平，基尼系数就是各国用来反映分配状况的一个参数，该系数为 0.4 时是国际公认的警戒线，超出了 0.4 就会引起社会问题，目前中国已达到了 0.47 。我们现在通过减免农业税、进行中西部的财政转移支付和社会主义新农村建设等，努力改善分配机制，但仍存在许多值得改进的地方。

    从公共服务的效率上看，政府的责任不仅是要加大对公共服务的财政投入，更应强调投入效率的最大化。目前，政府部门存在协调不够、权利分割、问责机制不健全等问题，导致投入与效率的脱节。

    第三是形成新型的合作伙伴关系。

    即政府用什么样的方式，调动各方面的积极性参与社会发展，即形成新型的合作伙伴关系，这也是政府改革的主要内容。今天的社会公共服务应调动各方面的力量。

    第一个重要的合作伙伴是非政府组织。它的最大作用是有组织有秩序地了解群众的诉求和群众的愿望，避免大幅度振荡，起到缓冲和润滑的作用，是政府的重要合作伙伴。我们人口计生系统有一个重要的非政府组织――计生协会，现有 8000 万会员，它可以直接深入到每个家庭，经常不断地搜集群众意见，把意见转换成政府需要改进的工作，发挥了很重要的作用。

    我们希望在党的领导下形成一个政府与非政府组织的协商对话机制，这远比个人的、非理性行为好得多。我们都遇到过群众来上访，通常是个体行为，在一些市场化的国家，很多问题是通过非政府组织的组织行为来解决的。

    第二个重要的合作伙伴是企业。企业是推进社会发展的重要力量。应呼唤企业对社会发展的责任和义务。

    第三个重要的合作伙伴是媒体，我们应该同媒体成为朋友，通过他们的信息引导和传播，对社会产生正面的、积极的影响。最后一个合作伙伴是公民。常言道：“水能载舟，亦能覆舟”，这就表明我们必须充分理解和代表人民的意愿，真正把人民当作发展的主体、受益者和推动者。

    二、关于公共服务

    首先，公共服务的概念和分类。

    公共服务是指为大众服务的、基本的、非盈利性的服务。首先是为大众的服务，必须具有非常广泛的覆盖面，它不是针对特殊阶层、特殊人群而是面对所有人群；二是基本的服务，如九年义务教育、新农村合作医疗和人口计生的免费服务等均属于这一范畴；三是非赢利性，它不是指不收钱，而是指服务所得不用于利益分配，而是用于公共事业发展。

    目前公共服务包括四大类：一是基础性的公共服务，如基础设施、水、电、公路、邮电等；二是经济性的公共服务（如规则与计划的制定，规范的监督）还有就是宏观调控（如五年计划，资金的调拨等）。三是社会性的公共服务，包括教育、卫生、科技、文化、人口等。四是安全性的公共服务（如国防、警察、消防等，是用来维护整个社会安全与稳定的）。目前在中国特别要加强社会性的公共服务。

    第二，我国加强公共服务体系建设的必要性。

    我们看一下中国社会的发展情况。国际社会用“人类发展指数”（ HDI ）来评估各国的发展水平，这一指数由经济参数、社会发展参数和环保参数构成。在 2005 年的人类发展报告中，共评估了 177 个国家，中国排列第 85 位，挪威第 1 位，美国第 10 位，最后一位是尼日尔。

    我国目前为什么会处于中等水平的第 85 位，这是因为人口众多，也由于我们在全面发展方面（包括政治、经济、社会和文化等方面）仍有一定的差距。在发展领域我们已取得了很大的成绩，如贫困人口从 1978 年的 2.5 亿下降到目前的 2600 万人，人均超过 1000 美元，孕产妇死亡率下降到十万分之五十二，婴儿死亡率下降到千分之十九，人均寿命提高到 72 岁，受教育的平均年限是 7.8 年等等。我们虽然取得了不少成绩，但在全球还处于中等水平，这说明问题和挑战仍然存在。

    目前我国的人均收入在 1000-3000 美元，这是一个矛盾凸显期，因为在这一收入水平状况下，人们的需求已超出了对温饱的基本要求，而是期待着政府提供更多的公共服务产品，但由于资源不足，公共服务体制和公共服务产品的提供渠道还有待扩大等问题，政府和社会尚未做好充分的准备。下面列举一下我国公共服务方面存在的问题：

    第一是教育问题，目前投入不足，捉襟见肘。国家在教育方面的法定财政投入目标是 4% ，而中国现在投入还未达到这个目标， 2003 年 3.28% ， 2004 年 3.27% ；高等教育的发展不够，人均受教育年限为 7.8 年，相当于初二水平；女性教育的问题突出。女性教育很重要，因为母亲对子女教育和家庭发展具有不可替代的作用，而恰恰是女性、年轻的母亲的教育在农村面临巨大挑战；另外一个问题是贫困人群及其子女受教育的问题。今天我们有 1.44 亿流动人口，他们离开了家乡，离开了土地，将成为新一代的城里人，而他们及其子女的教育问题已摆在我们面前。

    第二是就业问题，现状对中国政府在这方面提出了很高的要求。我们人口计生工作在过去的 30 年里，使中国少生 4 亿人口，相当于西欧总人口，它的伟大贡献不管如何评价都不过分。尽管如此，我国每年新增需要就业的人口仍为 1000 万，农村转移剩余劳动力为 1200 万，国有企业下岗再就业人口 500 万，每年需要安置 2500 万，而现在能安排 1000 万，如果剩下的 1500 万得不到就业安排和引导的话，不仅是对人力资本的极大浪费，也是对社会稳定的极大挑战。

    第三是医疗和医疗保险问题。目前中国公民的疾病谱发生很大的变化，由过去的传染性疾病转向非传染性疾病，如心脏血管疾病、糖尿病等，这并不只是富裕人群的问题，农村也普遍存在；预防体制不健全。

    毛主席一直在强调以预防为主、广覆盖的方针，国际上也将健康促进作为医疗卫生工作的指导方针。而我们今天的现状是将卫生资源大量的投向城市，投向富有人群和以治疗为主。医院希望用最好的设施，造成穷人付不起医疗费用，同时政府公共卫生支出加大，负担加重，很难形成较大的覆盖面；农村卫生服务能力和水平较低，原有的赤脚医生网络被瓦解，新农村合作医疗正在建设中；对卫生医疗体系的监管不力，案例很多。最后有一组数据说明卫生保险现状。目前我国享有卫生保障的人口只有总人口的 15% ，还有 85% 没享受到这一保障，农村相当大的一部分人是没有医疗保险的。

    第四是社会保障问题。一是养老保障，目前中国大概是 1.54 亿人享有社会保障，仅为全部人口的 11% ，失业保险为 1.03 亿人。我引用上述数据旨在提醒今天在座的各位充分认识建立和完善公共服务体制是我们各级政府义不容辞的责任。锦涛同志最近明确地提出政府的四项职能“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”。我们各级政府必须深入理解，认真执行。

    第三，如何促进和改善公共服务体系。

    一是要充分认识政府是提供公共服务的主体。两大误区：一是认为经济增长了，就可以保障公共服务。饼只要做得大，老百姓就有饭吃，就能看病和受教育；二是认为市场可以调节公共服务，认为只要市场化就会有公共服务。这是误区。

    目前就连发展得比较成熟和完善的资本主义国家也意识到市场不是万能的，它不可能自动地全面调节和提供公共服务，因而提出了效益与公平结合的口号，北欧和西欧各国目前也正在进行有关的改革。为什么这些资本主义国家要重新考虑公平的问题呢，就是因为社会需求的改变。我们要认识到无论饼做得多大，都要把公平问题放在首位，如果我们一味追求 GDP 的改变，而不关注公共服务和注重效率公平，就不是全面的发展，也不是健康的发展。

    二是以科学发展观为指导，即全面、协调、可持续发展和以人为本。当前，党和政府提出了建设社会主义和谐社会的宏伟目标，强调关注弱势群体，以科学发展观为指导，是我们完善公共服务体制的基础和指导方针。

    三是改进评估考核方法。目前有关专家正在建议国家改变对发展的评估方法，将经济、社会、生态发展列入小康社会的评估指标，将公共服务与社会发展作为重要的考核指标，以确立正确的政绩观和问责机制。

    在这方面，辽宁省创造了很多很好的经验，如抚顺枯竭型城市的改造工程、对特困基层的医疗救助、对流动人口子女教育的具体措施等，都是很好的案例。

    三、如何发挥人口计生系统在公共服务体制中的作用

    人口与计生工作是公共服务的重要内容，人口与计生系统将在公共服务中发挥重要作用。人口的公共服务包括了人口的规划、人口发展的监测、人口与计划生育、生殖健康服务等。近年来人口与计划生育系统面临新的两个转变，即统筹解决人口问题和综合治理人口问题。所谓统筹解决人口问题就是关注人口的数量、素质、结构、迁移和安全问题；所谓综合治理人口问题就是用宣传、科技、行政、法律、保障等手段来综合治理人口问题。

    在人口领域，我们还存在诸多 挑战。

    第一，人口数量问题。自上世纪 70 年代以来，经过 30 年的努力，中国少生 4 亿人口，相当于西欧的总人口，这是我们的成就。这是如何算出来的呢？以总和生育率是 1978 年的 5.8 测算，如果保持到现在将要多生 4 亿，这个贡献很大。但在人口数量上，我们仍面临很大的压力，以今天的总和生育率 1.8 计算，我们每年净增人口仍为 800-1000 万，也就是说两年生一个澳大利亚人口，五年生一个英国人口。还有个问题是，老百姓的生育意愿是通过行政和教育方法抑制住了，一旦放开，特别是农村人口反弹会很大。

    第二，人口素质问题。中国到目前有 6000 万残疾人，包括显性的和隐性的，相当于法国总人口。而这一数字仍以每年 80-100 万的速度在增加。

    第三，人口结构问题。一是老龄化，中国的特点是未富先老，国家还未建立起养老保障体系，老龄化已经到来。

    二是出生性别比偏高问题。中国在 2000 年的人口普查时已证实出生性别比是 117 ： 100 ，即每出生 100 个女孩就有 117 个男孩出生，这将导致男女性别比失调，危及社会的稳定。人口结构问题不是短时间就能解决的问题，必须通过几十年的不懈努力，利用宣传教育、社会政策、技术服务、卫生监督等一整套公共服务体系来改善出生性别比失衡的问题。韩国通过立法和宣传教育，在治理性别比失衡问题上取得了很大的成功，值得我们学习。

    第四，人口迁移问题。现在我国的流动人口数量是 1.4 亿，国际上称之为全球最大的人口运动，其正面的影响是把老百姓从土地上解放出来，走向城市，接触现代文明，但政府也面临着如何有序地引导人口的流动、如何保障流动人口的各项权利、如何提高流动人口的能力以适应新的环境和挑战等各种各样的问题。

    第五，人口安全问题。这其中特别有挑战性的是艾滋病防治。经过统计，我国有 65 万艾滋病病毒感染者和病人。我们对艾滋病的宣传、咨询、检测和覆盖面都不够，由于艾滋病传播的三个途径中有两个与生殖健康相关，即性传播和母婴传播，我们应积极地参与艾滋病预防工作，以促进人口的安全。

    综上所述，人口所面临的问题属于公共服务的问题，因此人口计生工作亦属社会化公共服务的范畴，自上世纪 80 年代以来，中国的人口计生工作经历了三个阶段，即控制人口阶段、稳定低生育水平阶段和统筹解决人口问题阶段。在第三阶段我们必须建立起以政府为主导的公共服务体系，建立完善法律法规、投入、问责和用人机制，并对原有的人口计生网络进行优化和改造，使其在城市形成以社区为基础、在农村形成以村落为基础的庞大的公共服务网络体系，并通过这一系统提供文化、科技、信息、法律及保障等公共服务产品。

    人口计生网络具有拓展成为公共服务网络的优势，表现在它的组织优势、信息优势、宣传优势、服务优势和技术优势等。当然在拓展过程中，人口计生网络必须与时俱进，提高能力，以适应政府转型和公共服务的需要。我相信，这一体系的优化和改造将向各级政府提供一个投入少、效率高的最佳选择。

    四、对辽宁省人口计生工作的几点建议

    辽宁省具有丰富的文化底蕴、自然资源和人力资源，是极具潜力、发展迅速的省份之一，它的经济发展为社会发展创造了良好的物质基础。在党中央提出的科学发展观、和谐社会、新农村建设等思想和方针的指导下，辽宁省也越来越关注社会发展领域和弱势群体，在这方面进行了很多有益的探索。这些都为我们进一步加强人口和计划生育工作创造了良好的环境。

    在过去的工作中，辽宁的人口计生工作取得了很大的成绩，很多有益经验在全国推广，这些应该进一步发扬。

    下面，我对辽宁的人口计生工作提出几点建议：

    一是要进一步研究人口发展和工作转型中的主要问题，如流动人口、老龄化、新生代的生育意愿、社会保障和社会政策建立等问题，为我们今后开展工作找到扎实、可靠、科学的依据。

    二是在认真研究即将出台的决定的基础上，形成惠及人民的相关社会政策。目前稳定低生育水平任务还很艰巨，人口素质、结构、迁移和安全等问题相互交织，计划生育工作中还存在很多矛盾。

    我们要抓住目前的机遇，一是和谐社会和科学发展观的提出，使我们的很多建议可以很容易被各级党委政府接受和采纳。二是积极推进“十一五”规划，把人口问题列入整个“十一五”规划中去；三是社会主义新农村建设。新目标的提出旨在解决农村、农业和农民问题，而人口与计划生育工作应成为这一目标的重要内容，应努力将人口计划生育的宣传教育体系、服务体系、社会保障体系和网络体系建设纳入进去。

    三是进一步加强能力建设，全方位提高管理和服务水平。要认真理解综合发展的理念，同时提高各种服务技能，不仅要提高技术服务能力，而且要提高在宣传、科技、教育、信息和咨询服务等各方面的能力以及综合的文化素质、道德素质，以适应新时期的转型需求。（辽宁省人口计生委）