浓缩的新区
作为新时代“特区中的特区”,光明新区和坪山新区:作为市政府派出机构,实际行使区级政府职责,但没有人大、政协、检察院和法院。
新区机构极为浓缩,比如光明新区仅设“一办八局”,编制仅200多人。
大部制改革
1986年,深圳率先撤销了大部分行政性主管局,走出了政企分开的第一步；1987年,深圳率先探索国家公务员制度。
2010年肩负为全国大城市政府改革试验的深圳,在大部制改革中大力调整行政机构,设计了“委”、“局”、“办”的政府架构。
蛇口公选
1981年,蛇口工业区率先对外招聘干部,发全国组织人事制度改革之先声。1983年4月,在蛇口举行了新中国第一次公选。
特区成立30周年前夕,温家宝总理考察深圳发表讲话,再次阐述了他在全国“两会”记者招待会上的观点。温总理说,不仅要推进经济体制改革,还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障,经济体制改革的成果就会得而复失,现代化建设的目标就不可能实现。
讲话一发表,在社会上引起强烈反响,外媒更是高度关注。他们纷纷解读,总理讲话是从中央的高度为未来特区30年点题,那就是未来之“特”就在于为政治行政体制和社会管理体制改革做先行的实验。
小平同志曾指出:“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。”行政体制改革既是政治体制改革的必要先导,又是深化经济体制改革的客观要求。随着经济体制改革进入深水区,政治行政体制改革对经济社会发展影响的滞后性效应越来越强。
胡锦涛总书记在十七大报告中指出:“要深化政治体制改革,完善制约和监督机制,坚持用制度管权、管事、管人”。
30年前,经济体制改革从作为中国的“改革试管”的深圳破冰,行政管理体制改革也同时拉开大幕,最终撬动了整个中国的经济和行政体制改革。
深圳应当成为“中国民主政治建设的先行城市”。深圳不试谁来试?
正像广东省编办主要负责人在接受采访时所指出的:经济领域的问题很难靠自身去克服和解决,因为再好的外科医生也很难给自己动手术。经济发展方式转变这台“大戏”的“演员”虽是企业和社会组织,但“导演”却是政府。传统经济发展方式问题的“症结”在经济领域,而“病根”却是行政体制机制。所以说,转变经济发展方式不仅是经济问题,更是行政问题。
蛇口改革不是单纯的经济改革
蛇口的改革从一开始就不是单纯的经济体制改革,而是一场系统、综合和整体性改革,行政管理体制改革是其中十分重要的一环
中国改革起于深圳,而深圳始于蛇口。
“蛇口弹丸之地,又是由一个企业开发的,如果着眼于它每年创造了多少经济价值,那何足挂齿。如果把它看作一根试管,也许会引人关注。”1986年,中国改革开放实际运作的第一人袁庚,在香港中文大学演讲时这样介绍“特区中的小特区”———蛇口。
1979年,经国务院批准,交通部属下的香港招商局在蛇口创办了外向型工业区,创立了政企一体的“蛇口模式”。蛇口工业区既要自己完成创业初期的基础投入,又要进行园区内的市容管理。
一年后,国务院决定把原拟设立的“出口特区”改为“经济特区”。深圳的改革试验据此由单纯的经济改革上升为综合性的整体改革,行政管理体制的改革是其中至为重要的一环。
同样也是在1980年,小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。在这篇具有标志意义的讲话中,小平同志痛斥官僚主义、家长制、领导干部职务终身制,将其称作是党和国家的领导制度、干部制度方面的主要弊端。小平还要求,有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制,经过试点,逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。
因此,蛇口的改革从一开始就不是单纯的经济体制改革,而是一个综合的整体性改革,行政管理体制改革是其中十分重要的一环。
“从现在开始,工业区将废除干部职务终身制。”在第一届管委会就职典礼上,袁庚代表党委、管委会作工作报告时如此承诺。1983年4月,在蛇口举行了新中国第一次公选,蛇口工业区第一届管理委员会选举,袁庚高票当选管委会主任。在此两年前,蛇口工业区率先对外招聘干部,发全国组织人事制度改革之先声。
蛇口“试管”的管理也在10年后回归常态,具有地方政权的蛇口区管理局,在1990年被取消,蛇口、南头合并,随后成立深圳市南山区。随后,蛇口的人事管理、社会保障、公共事业、国土规划权等,陆续划归深圳市各级政府。
而在这10年间,蛇口的很多改革经验向特区扩散,再向全国扩散。
“改革是中国的第二次革命。”小平同志说。这场革命以行政管理体制的改革推动了市场各类主体再造和社会改革重组。1988年,全国第一家合伙制律师事务所在深圳成立；1989年,中国第一间非官方的独立研究咨询机构———综合开发研究院创立；1993年,中国第一个业主委员会———深圳天景花园业主委员会诞生；1993年,深圳宝安区沙井镇蚝二村村民用一张白纸直选村干部,开创了中国农村村民自治的先河……
光明新区200人编制仅设“一办八局”
光明新区、坪山新区作为市政府派出机构,实际行使区级政府职责,但没有人大、政协、检察院和法院。新区机构极为浓缩,比如光明新区仅设“一办八局”,编制仅200多人
深圳再次回到中国改革舞台的聚焦点时,时光已过去了10多年。
2009年以来,深圳行政体制改革动作频频。2009年5月26日,《深圳市综合配套改革总体方案》公开发布,行政管理位列6大改革任务之首。这在7个国家级综合配套改革试验区中绝无仅有。在大城市中,深圳率先启动大部门制改革。2010年伊始,公务员分类改革全面展开,聘任制试点进一步扩大；正在筹办的南方科技大学,被确定为法定机构改革试点,探索真正的“教授治校”。
在全方位、多层次的开放格局的形成后,特区作为开放窗口的功能几乎已完全消退。但是,北京大学中国政府创新中心研究院杨雪冬认为,“特区作为制度创新实验室的功能变得越来越突出。特区从来就是以区域空间谋划中国全局问题。”
其实,早在2008年深圳即已再显中国改革城市的本色,意欲推动政府机构改革。在这一年的11月份,《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》正式获得国务院通过,“支持深圳市等地按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”明确出现在纲要中。
这是深圳在2003年的改革折戟之后,行政权力结构改革重新上路。2001年11月,中央编办确定深圳为试点,按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,推进政府机构改革。设计方案完成后,2003年1月,在广东省“两会”中,深圳市领导透露,正在筹划打造一个决策、执行、监督既相互制约又相互协调的全新政府架构,一些媒体的说法是“行政三分制”,立即引起了社会的强烈关注和讨论。
7年之后肩负为全国大城市政府改革试验的深圳,在大部制改革中大力调整行政机构,设计了“委”、“局”、“办”的政府架构。决策、执行、监督基本分开。根据方案,“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能,并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项,不具有独立行使行政管理职能。
而在2007年和2009年挂牌成立的光明新区、坪山新区,肩负基层行政改革探路的责任。在国务院批复的综改方案中,深圳提出“推进精简行政层级改革试点”,“一级政府三级管理”。
《中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》的思路是:在功能区试点基础上,条件成熟时,改区为管理区,管理区尽量划小,管理区为市政府的派出机构；逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构,为管理区派出机构。具体而言,为“市—管理区—社区管理服务机构”。
目前,这两个新区作为市政府派出机构,实际行使区级政府职责,但没有人大、政协、检察院和法院。新区机构极为浓缩,比如光明新区仅设“一办八局”,编制仅200多人。
作为新时代“特区中的特区”,光明新区和坪山新区的成立令人遐想不已。30年前,作为特区中的特区,蛇口工业区从一个普通小渔村一跃成为“中国改革的先行者”,在袁庚的领导下创造了20多项全国第一,为中国贡献了最初的行政体制改革经验。在这两根新的“改革试管”中将产生哪些精彩的“社会化学变化”,令人期待。
制度变革广东等不起
制度变革,特区等不起、慢不得、坐不住了,要防止高层和基层群众要做改革的加法,中层想做改革的减法,让怕改革、不愿改的局面持续
“1878年,爱迪生在门罗帕克实验室最初点亮的白炽灯只带来8分钟的光明,但是这短暂的8分钟却宣告了时代的飞跃,世界因而很快变得辉煌。最初那盏古拙的灯泡,它的纤弱的灯丝何时烧断并不重要,重要的是它真真切切留给了人们对不足的思索和对未来的希望。”1992年12月,袁庚获准离休后,曾在一篇短文中如此论述蛇口的改革。
然而,随着改革进入深水区,近年来这座中国改革城、中国人的“世界之窗”却越来越被“特区不特”、“难以为继”、“深圳,你被谁抛弃?”等疑问所困扰。
特区改革路,从来都不是平坦如砥。“不改革开放,不发展经济,不改善人民生活,只能是死路一条。”1992年小平同志南巡时这样说。
“停滞和倒退不仅会葬送30多年改革开放的成果和宝贵的发展机遇,窒息中国特色社会主义事业的勃勃生机,而且违背人民的意志,最终只会是死路一条。”18年后,温家宝总理考察深圳再次强调。
广东等不起、慢不得、坐不住。在今年初的省委全会上汪洋这样鞭策广东上下加快经济发展方式转变。但是,要建立现代产业体系,首先就要建立现代政府。
推进政府管理体制改革,最需要时间循序推进,也最等不起,需要小步快跑。
等不起,是因为特区开始体现出和内地一样的体征,即所谓“内地化”趋势。前不久,媒体爆出深圳大部制改革之后出现“1正20副”现象。这从另一个角度说明,利益关系在特区正形成或者说已形成稳定的结构。改革拖得越久就越是对改革不利。
30年前,中国通过制造蛇口、深圳的改革试管,创造了一个传统体制最薄弱的环节来推进改革。通过增量改革、示范带动盘活存量进行改革。今天若是仍然不拿存量利益开刀,改革试管里的成果势必被未改的旧体制利益结构蚕食。
30年的改革开放,已使特区接近或者说进入了所谓帕累托最优的阶段,即在没有使任何人境况变坏的前提下,也不可能再使某些人的处境变好。
特区还能不能特下去,这个问题取决于三个方面:一是,中央还给不给予先行先试的特殊政策,允许改革,允许试验,允许失败；二是,还有没有先行先试的勇气和智慧；三是,特区的改革成果是不是会被旧体制所蚕食同化?
从综合改革配套方案来看,特区仍然被赋予了“先行先试”的改革权,深圳有4个方面“先行先试”的权力。而珠海有在横琴新区与港澳合作方面“先行先试”的权力。
行政体制改革需要超越自我
新的改革将更加考验我们的改革能力和智慧,也更需要超越自我、勇于担当,以及社会的理性、耐心、合作、妥协和宽容
然而,自宋代以来,改革者成少败多。特区先行一步成功了,但先行者能否继续先行,成功者能否保持成功?这是时代的诘问。广东省委、省政府清醒地认识到,要重新擦亮特区招牌,弘扬特区精神,鼓舞改革者斗志。否则,必然出现高层和基层群众要做改革的加法,中层想做改革的减法,结果形成领导干部集体怕改革、不愿改革的局面。改革成果就难以巩固保持,旧体制就可能复归。
“允许改革失败,不允许不改革。”“谁改革就支持谁,谁改得好就鼓励谁”。“要把改革创新能力作为选拔任用领导干部的重要标准,让那些阻扰改革的挪位置,愿意改革的有机会,积极改革的有舞台,改革成功的有地位”。汪洋书记曾这样激励改革者。
正如1987年已至耄耋之年的费正清在《观察中国》一书中所说,“中国可能选择的道路,……比我们能够轻易想象到的更窄。”
行政管理体制改革,对深圳来说,这是一场涉及千万人口的改革；对中国来说,这是一场涉及数以亿计的人的试验。艰难之处自不待言。
改革开放没有回头路。“不坚决推进经济发展方式转变,就难以保持经济可持续发展；不坚决推进行政体制改革,就难以真正转变经济发展方式,就难以保持社会长治久安。在经济体制改革成功转轨实现软着陆后,怎样及时成功实现行政体制改革的软着陆,靠的还是深化改革和扩大开放。新的改革将更加考验我们的改革能力和智慧,也更需要超越自我、勇于担当,以及社会的理性、耐心、合作、妥协和宽容”。省编办有关负责同志接受采访时说。
特区的人们不但要欢欣地回顾纪念带“特”字的昨天,还应以忧患的意识去思考怎样保证自己的今天和明天的“特”字不被抹去。（记者 周志坤 雷辉 李强）
