加大投入 强化支持
促进牧区又好又快发展
——国家发展改革委有关负责人就
《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》答记者问
日前，国务院以国发［2011］17号文印发了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（以下简称《意见》）。为准确理解和全面把握《意见》的有关精神，确保政策顺利实施，记者采访了国家发展改革委有关负责人。
记者：请介绍一下《意见》出台的背景？
答：我国牧区包括内蒙古、四川、新疆、西藏、青海、甘肃、云南、黑龙江、吉林、辽宁、河北、宁夏、山西等13个省区的268个牧区半牧区县（旗、市），土地面积近400万平方公里，占全国国土面积的42%；草原面积37亿亩，占全国草原面积的62%。草原是我国面积最大的陆地生态系统，牧区是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，是全国畜牧业的重要组成部分。牧区矿藏、水能、风能、太阳能等资源富集，旅游资源丰富，是我国战略资源的重要接续地。广大牧区多分布在边疆地区和少数民族地区，承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务。改革开放特别是实施西部大开发战略以来，牧区生态建设大规模展开，草原畜牧业发展方式逐步转变，基础设施建设步伐加快，牧民生活水平显著提高，城乡面貌发生可喜变化，牧区发展已经站在新的历史起点上。同时必须清醒地看到，草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，牧区基础设施建设和社会事业发展欠账较多，牧民生活水平的提高普遍滞后于农区，牧区仍然是我国全面建设小康社会的难点。
促进牧区又好又快发展，是加强草原生态保护与建设，构建国家生态安全屏障的迫切需求；是转变草原畜牧业发展方式，增加牧民收入的现实选择；是缩小区域发展差距，全面实现小康社会目标的必然要求；是让各族群众共享改革发展成果，促进民族团结和边疆稳定的战略举措。对牧区发展面临的突出问题和特殊困难，党中央、国务院高度重视。2010年4月底、5月初，温家宝总理、李克强副总理、回良玉副总理在国家民委有关报告上作出重要批示，要求发展改革委牵头会同有关部门，提出促进牧区又好又快发展的意见。接到批示后，发展改革委即会同国家民委、农业部、财政部等28个部门，组成工作小组和专题组，深入各大牧区进行实地调研，广泛听取各方面意见。在此基础上，起草了《关于牧业、牧区和牧民问题的调研报告》（以下简称《报告》）。按照回良玉副总理在《报告》上的批示要求，发展改革委会同有关部门在调研报告的基础上起草了促进牧区发展的文件，并上报国务院。4月6日国务院常务会议审议原则通过，根据国务院常务会议精神，又作了进一步修改完善，国务院以国发[2011]17号文件印发了这个《意见》。
记者：应如何理解《意见》提出的新时期牧区发展的基本方针和目标？
答：《意见》指出，在新的历史条件下，牧区发展必须树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针，走出一条经济社会又好又快发展新路子。草原既是牧业发展重要的生产资料，又承载着重要的生态功能。长期以来，受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响，强调草原的生产功能，忽视草原的生态功能，由此造成草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡，这是导致草原生态难以走出恶性循环的根本原因。必须认识到，只有实现草原生态良性循环，才能为草原畜牧业的可持续发展奠定坚实基础，也才能满足社会对建设生态文明的迫切需要。随着我国综合国力的日益增强，农牧业综合生产能力不断提升，牧区保障畜产品供给压力减轻，已经有条件更好地处理草原生态、牧业生产和牧民生活的关系。
坚持生产生态有机结合、生态优先的基本方针，要求各地区、各部门牢固树立生态优先理念，以加快转变经济发展方式为主线，以保障改善民生为根本出发点和落脚点，努力把牧区建设成为生态良好、生活宽裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区。首先，要加强草原生态保护建设，以生态脆弱区为重点，以补偿政策为引导，以重大生态工程为支撑，以制度建设为保障，坚持工程措施和管理措施相结合，加强草原生态综合治理，促进草原植被恢复。其次，要加快转变经济发展方式，大力推进草原畜牧业由粗放型向质量效益型转变，实现“禁牧不禁养、减畜不减肉”、草原生态保护和牧业发展双赢；大力推进牧区产业结构调整，积极发展壮大特色优势产业，提升二产质量，提高三产比重，增强牧区经济实力。第三，要切实保障和改善民生，抓好牧区水、电、路、房等基础设施建设，加强牧区教育、医疗卫生、文化、体育等公共事业发展，引导牧民发展家庭经营和转产转业，使广大牧民共享改革发展成果。
记者：当前和今后一段时期促进牧区又好又快发展有哪些任务和重点工作？
答：《意见》除阐明促进牧区又好又快发展的重要意义与基本方针、总体要求，提出要切实加强对牧区工作的组织领导外，还从四个方面明确了促进牧区又好又快发展的主要任务和重点工作。
一是加强草原生态保护建设，提高可持续发展能力。把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置，加快制定基本草原保护条例，依法推进基本草原划定，落实基本草原保护制度。根据全国主体功能区规划，加快草原功能区划工作。坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合，加大草原生态保护工程建设力度。坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合，建立草原生态保护补助奖励机制。落实草原动态监测和资源调查制度，在牧区半牧区县健全草原监理机构，强化草原监督管理。
二是加快转变发展方式，积极发展现代草原畜牧业。有步骤地推行草原禁牧休牧轮牧制度，启动实施草原畜牧业转型示范工程，支持发展牧民专业合作组织，促进草原畜牧业从粗放型向质量效益型转变。强化科技支撑，加强基础能力和服务体系建设，提高草原畜牧业发展水平。抓紧编制牧区防灾减灾工程规划，尽快启动实施，提高防灾减灾能力。针对牧区特点，完善草原畜牧业生产补贴政策。稳定和完善草原承包经营制度，积极稳妥地推进草原确权和承包工作。
三是促进牧区经济发展，拓宽牧民增收和就业渠道。在建设项目审批核准、资金支持、税收减免和金融服务等方面继续给予优惠政策，积极发展牧区特色优势产业。吸引发达地区企业到牧区投资兴业，鼓励和支持牧区企业参与对外投资、对外承包工程和对外劳务合作，不断提高牧区对内对外开放水平。落实牧民转移就业相关扶持政策，有序组织牧民劳务输出，设立草原管护公益岗位，促进牧民转产转业。
四是大力发展公共事业，切实保障和改善民生。加强牧区基础设施建设，改善饮水、交通、用能、通信条件。加快实施游牧民定居工程、牧区危房改造和抗震安居工程，统筹推进新牧区和小城镇建设。大力发展牧区教育、医疗卫生、文化、体育等社会事业，努力实现基本公共服务均等化。加大牧区扶贫开发力度，支持边境省（区）建立边民补助机制。全面贯彻党的民族政策和宗教工作基本方针，加强和创新社会管理，促进民族团结和社会稳定。
记者：国家对促进牧区又好又快发展有哪些扶持政策？
答：为促进牧区又好又快发展，《意见》提出了一系列扶持政策和重大项目，主要包括以下八个方面：
一是在草原生态保护建设方面，加大退牧还草工程实施力度并提高中央补助标准，继续加强京津风沙源区、三江源、青海湖流域、甘南黄河水源补给区等地区草原生态建设，加快编制实施科尔沁退化草原治理、甘孜高寒草原生态修复、伊犁河谷草原保护等重点草原生态保护建设工程规划，启动草原自然保护区建设工程；在8个主要草原牧区省（区）全面实施禁牧补助和草畜平衡奖励政策，中央财政分别按照每亩每年6元、1.5元的测算标准给予补助奖励。
二是在草原畜牧业发展方面，启动实施草原畜牧业转型示范工程，支持肉牛（羊）标准化养殖小区（场）等建设；落实税收优惠和财政补贴等扶持政策，支持发展牧民专业合作组织；加大相关农业科研经费对牧区的支持力度，支持种畜繁育场、牧草良种繁育基地建设，落实动物防疫和疫畜扑杀补贴政策，选择当地符合条件的人员定向培养充实基层农技推广队伍；支持雪灾易灾县（旗、市）饲草料储备库和草原防火、鼠虫害、毒害草防治基础设施建设；将牧区牦牛和山羊纳入良种补贴范围，实施牧草良种补贴、牧民生产资料补贴，加大牧区牧业机械购置补贴支持力度，对符合条件的草原畜牧业保险给予保费补贴。
三是在牧区特色优势产业发展方面，支持有条件在牧区发展的清洁能源和不破坏生态环境的资源开发利用项目优先布局建设并审批核准，现有中小企业发展专项资金、科技型中小企业技术创新基金、企业技改贴息资金和生产补助资金等对牧区符合条件的项目给予适当倾斜，对设在西部地区的鼓励类产业牧区企业减按15%的税率征收企业所得税，在安排土地利用年度计划指标时适当向牧区倾斜，鼓励外资参与提高矿山尾矿利用率和矿山生态环境恢复治理新技术开发应用项目；落实涉农贷款税收优惠、农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖励等优惠政策，进一步落实和完善县域法人金融机构将新增可贷资金主要留在当地使用的政策，引导银行业金融机构增加牧区特别是边远牧区服务网点，支持融资性担保公司发展牧区业务。
四是在牧民转产转业方面，实施更加积极的就业政策，按规定为符合条件的转移就业牧民提供免费就业信息和职业介绍等服务，落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、牧区未继续升学的应届初高中毕业生参加劳动预备制培训补贴等政策；加强公共就业服务体系建设和劳务品牌培育推介，做好外出务工牧民社会保险关系转移接续工作；设立毒草治理、围栏管护、减畜监督、防火、鼠虫害测报等草原管护公益岗位，组织牧民开展草原管护。
五是在基础设施建设方面，对中央安排的西部牧区公益性基础设施建设项目，取消县及县以下配套资金；加快实施牧区饮水安全工程；加大牧区农村公路和口岸公路建设投入力度，加快实施建制村通油路工程，支持牧区适度建设支线机场和通勤机场，加强牧区铁路建设；进一步推进牧区电网改造升级和无电地区电力建设，结合实施“金太阳”示范工程支持牧民建设户用太阳能光伏发电系统；加强牧区通信网络建设，逐步消除电信服务空白点；加大游牧民定居工程建设投入力度，将牧民基本生产生活设施纳入建设内容；加快实施牧区危房改造和抗震安居工程，统筹推进新牧区和小城镇建设。
六是在社会事业发展方面，推进寄宿制学校标准化建设，逐步提高牧区义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活补助标准，逐步免除中等职业学校牧区学生学费；加强牧区急救体系和妇幼保健能力建设，逐步提高新型农村合作医疗政府补助标准、报销比例及统筹层次，加强以全科医生为重点的卫生人才队伍建设；继续推进基层人口和计划生育服务体系建设，积极实施少生快富工程，完善农村计划生育家庭奖励扶助和计划生育特别扶助政策；实现牧区新型农村社会养老保险制度全覆盖，进一步完善牧区社会救助和社会福利体系；继续实施重点文化和体育惠民工程，加大文化遗产保护力度，加强少数民族传统体育项目保护和推广。
七是在扶贫开发力度方面，加大中央及省级财政对牧区半牧区县（旗、市）的转移支付力度，加大财政扶贫资金、以工代赈资金、信贷扶贫资金投入，对牧区贫困乡村实行整村（乡）推进扶贫，对集中连片特殊困难地区实行连片开发、综合治理，积极稳妥推进异地扶贫搬迁工程建设，加大兴边富民行动规划实施力度，支持边境省（区）建立边民补助机制。
八是在农村综合改革方面，健全村级组织运转经费保障机制，加大对村级公益事业建设“一事一议”财政奖补力度，全面清理化解农村义务教育债务，积极稳妥开展其他公益性债务清理化解试点工作。
问：《意见》提出的工作任务和政策措施如何落实？
答：为落实促进牧区又好又快发展的工作任务和政策措施，《意见》明确了有关部门、各级政府的工作职责。一是地方各级政府要切实把促进牧区又好又快发展工作摆上重要位置，根据中央要求，从实际出发，明确发展目标，研究制定本地区促进牧区发展的实施方案和政策措施。省级政府对牧区工作负总责，一级抓一级，逐级落实责任制。要建立工作协调机制，明确各部门工作职责，强化政策实施监督检查。要深入实际调查研究，加强工作指导，及时研究解决牧区发展中出现的新情况、新问题，妥善处理好改革、发展和稳定的关系。二是各有关部门要充分认识促进牧区发展的重要意义，认真履行职责，加强工作指导，加大工作力度，积极落实各项政策措施，支持地方政府做好工作，为促进牧区又好又快发展创造良好条件。各部门要加强衔接，细化方案，密切配合，形成合力，把各项政策措施落到实处。承担对口援藏、援疆、援青工作的省（市）及中央企业，在开展对口支援工作中要重点向牧区倾斜。
