为旅游业长远发展保驾护航
——访全国人大财经委副主任委员、《旅游法》起草组副组长尹中卿

    4月25日，全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）。《旅游法》共10章112条。

    《旅游法》作为一部综合性法律，社会关注度高、涉及面广。本报记者就《旅游法》出台的背景及对旅游业长远发展的意义等问题，采访了全国人大财经委副主任委员、《旅游法》起草组副组长尹中卿。

    《旅游法》特点很鲜明

    记者：《旅游法》的内容很丰富，您能不能抽丝剥茧概括一下要点？

    尹中卿：《旅游法》既是保障法，又是规范法，也是促进法，这是《旅游法》最突出的特点。

    旅游涉及食、住、行、游、购、娱6大要素，涉及国务院的20多个部门，关联110多个行业，很难针对不同类型的旅游活动分别立法，只能采取综合立法模式。在此之前，许多行业和领域已经制定了法律或法规，《旅游法》属于迟到立法。除总则、附则之外，只能对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任分别做出规定，涵盖了行政法、经济法、民法的内容，而对其他一些涉及旅游的内容则只做原则规定，或者与现行法律法规进行必要衔接。

    《旅游法》的亮点很多，我认为从宏观上讲，主要有3个。

    一是突出《旅游法》的保障地位。让旅游者满意，是旅游业的立业之本。制定《旅游法》的目的，首先是保护旅游者。《旅游法》单设“旅游者”一章，在其他各章也对旅游者权益做了规定，以保障旅游者合法权益为主线，同时保护旅游经营者及其从业人员的合法权益，平衡旅游者与旅游经营者及其从业人员、政府机构、旅游执法人员之间的权利、义务和责任。

    二是强化《旅游法》的规范功能。针对社会上反映最为强烈的旅游市场秩序混乱问题，《旅游法》对旅游经营、旅游服务合同、旅游监督管理进行专门规定，根据旅游活动的特点和需求，以市场机制为基础，实行统一的服务标准和市场准则，明确旅游经营者资质、从业人员资格以及经营规则，建立健全旅游市场准入和退出机制，着力解决我国旅游市场失范、条块分割、服务设施不完善、旅游经营和管理不规范等问题。《旅游法》不仅规范了旅游经营者，也规范了旅游者；不仅规定了旅游者的权益，也规定了旅游者的义务。

    三是发挥《旅游法》的促进作用。根据立法技术规范的要求，《旅游法》对旅游发展规划、统筹旅游资源保护和开发、旅游协调机制、支持和促进措施进行了规定，进一步明确了旅游发展规划编制的主体、内容，以及旅游规划与相关规划的衔接，充分发挥政府主导作用，解决旅游资源无序开发问题，完善景区门票制度，促进公益性游览场所开放，引导各类市场主体在有效保护的前提下依法合理利用旅游资源，实现社会效益、经济效益和生态效益的有机统一，体现旅游为公众休闲服务、实现人的全面发展的本色。

    记者：许多人认为《旅游法》的第三章和第二章应该换一下顺序，把“旅游规划和促进”放在“旅游者”之前，或者取消“旅游者”一章。

    尹中卿：制定《旅游法》的目的是什么？首先就是为了保护旅游者的权利，这符合老百姓的利益，因为每个人都可能是旅游者。我国《宪法》把“公民的基本权利和义务”放在第二章、也就是“总纲”之后，有鉴于此，我们决定把“旅游者”放在《旅游法》第二章、也就是“总则”之后，明确表明《旅游法》首先是保障旅游者权益的，体现了以人为本原则，这是核心、基础和灵魂，是贯穿《旅游法》的一条红线。

    虽然《旅游法》第二章单设了“旅游者”一章，但其实其他各章都涉及对旅游者合法权益的保护。这种做法得到了各界的认可，联合国世界旅游组织把我国《旅游法》的这种做法当成了一大亮点，认为是一种创新。

    早在《旅游法》草案调研起草之初，就存在着到底是制定旅游法还是旅游业法、旅游管理法的争论，但全国人大财经委坚持要立一个《旅游法》，而且确定了综合立法的路径。这样一来，这个法就不只是规定旅游业，而是要规定旅游业涉及的各个环节和相关行业；也不只是管理，现在整个旅游业还没有得到完全的发展，除了要管理，还要促进，在规划协调、资金保障、人员培训、推介宣传等方面，都要强化立法扶持措施。名称的争论，实质上就是这部法律的调整范围到底多大。

    《旅游法》是一部大的旅游法，不只规定了旅行社和导游。有人说这部法是个“大杂烩”，但我们认为这恰恰是一种好的模式。

    记者：的确，各界一直在强调这一次是国家层面综合性立法。

    尹中卿：所谓综合立法模式，就是这部法律不受限制，该规定行政法的内容就规定行政法的内容，该规定经济法的内容就规定经济法的内容，该规定民法的内容就规定民法的内容，所以旅游服务合同的内容就写进来了。

    立法过程中，许多学者认为，旅游服务合同也是合同的一种。合同是两个当事人基本意思的表达，应该是民法规定的内容。我国的《合同法》里已经规定了各种合同，如承揽合同、租赁合同，现行所有其他法律也都没有写进“合同”。所以很多人不同意将“旅游服务合同”写进《旅游法》，建议修改《合同法》，增加“旅游服务合同”有关规定即可。

    经过充分调研论证，我们认为，旅游服务合同是一种比较特殊的合同，与现行《合同法》里规定的各种合同相比有其特殊性，是组团旅游或者包价旅游主要的合同依据。

    在国外，旅游业涉及行政的、民事的方面，往往有多部法律法规进行规范，一些国家甚至对国家公园、非物质文化遗产都有专门的法律法规。我们这次选择的立法路径是综合性立法，凡是涉及旅游的，都要在这部法律里进行规定。

    经济社会发展催生《旅游法》

    记者：据我们了解，早在1982年，国家旅游局就开始着手旅游立法工作。1988年，旅游法曾经列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，但旅游法一直没有制定出来。这一次主要是什么原因或者机会，促成了《旅游法》出台？

    尹中卿：有人说旅游立法是“三十年磨一剑”，这个比喻很形象，主要是因为制定《旅游法》既复杂又有难度。

    从2008年下半年开始，在来势凶猛的国际金融危机面前，我国经济增长方式的脆弱和局限明显暴露了出来。我国长期依靠投资拉动和出口带动来发展经济的方式难以为继，必须做出调整。发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。

    当时，旅游法立法并没有列入十一届全国人大的立法计划。为此我们做了一个调研，认为旅游发展已经超越旅游行业，从国家宏观经济布局上来考虑，可以更清楚地看到旅游业的重要性。拉动经济有三驾马车，当时需要消费这驾马车更强一些。旅游消费具有潜力大和长期性的特点，是发展质量很高的绿色经济。此外，进入小康社会后，需要向人民群众提供较高质量的旅游服务，要向前看，要提前规范市场，立法要与人民群众对较高旅游品质的需求同步。而且，旅游业本身也有立法要求。我国旅游业立法在世界上比较滞后，法国、意大利等国都已进入旅游法典化过程，俄罗斯、巴西、越南等国都制定了综合性的旅游法，我国旅游业又有许多方面需要法律进行规范。这些年我国旅游业发展迅猛，法制建设也在加强，全国31个省、区、市的人大都制定了《旅游条例》或《旅游管理条例》，为《旅游法》的出台提供了支持。

    在没有列入立法计划的情况下，我们在广泛调研、深入论证的基础上起草出请示报告，得到全国人大常委会和国务院领导的批准，得到各有关部门的大力支持。可以这样说，适应我国经济社会发展的迫切需要，我们及时启动了这一立法项目。

    立法模式可资借鉴

    记者：您能否介绍一下《旅游法》的体系结构？除了总则和附则之外，《旅游法》的其他各章为什么要这样设立？

    尹中卿：从第二章“旅游者”开始，《旅游法》是按照逻辑和重要性来展开章节的。

    从宏观上看，保障和促进旅游业持续健康发展，政府处于主导地位，首先要发挥好规划和促进的作用，这是顺理成章的。

    接下来，对旅游市场来说，首先要规范旅游经营者；然后是旅游服务合同，涉及与民事的《合同法》相衔接；接下来是旅游中会涉及的问题，包括旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理等。

    许多行政法里没有“法律责任”一章。我们认为，既然前几章规定了旅游经营、旅游服务合同、旅游监督管理、旅游纠纷处理等，就应该规定法律责任。立法过程中，大家认为旅游执法人员的自由裁量权不宜过大，所以最终“法律责任”一章里罚款的起点到终点都是10倍，幅度统一了。在最后一次讨论中，还增加了对旅游管理部门和其他有关部门的限制，比如旅游主管部门不得指定住宿、餐饮、购物场所，不得向旅游者收取费用，监督执法必须两人以上并出示证件，只有涉嫌违法时才能对有关资料进行查阅、复制等。

    记者：我们也发现，《旅游法》草案在3次审议中都有改动，有些改动还比较大。是不是争论在立法过程中一直存在？

    尹中卿：《旅游法》的立法难度很大，主要因为涉及很多部门的职能协调和工作协调，涉及与许多现行法律的协调，比如风景名胜区、自然保护区、交通、文物保护等领域，已存在多部法律法规。再比如“零负团费”问题，尽管《旅行社条例》曾经做过相当全面而且严厉的规定，但一直没有得到有效解决，在这种情况下，《旅游法》怎样规定相应的条款，这本身就是一个非常困难的问题。再比如“旅游服务合同”一章里，涉及《合同法》规定的基本民事法律关系与旅游特殊情况的把握。这些问题都难以通过简单的方式来解决和处理。

    在这种情况下，这部法律还是出台了，而且整个起草时间也不是很长，只有两年多，主要原因就是经济社会发展迫切需要，各方面都希望能够尽快出台《旅游法》。起草过程中，我们打破了其他法律草案由国务院一个部门单独或者几个部门协调起草的情况，而是把国务院与旅游行业有关的所有部门都吸收进起草领导小组。此外，我们还选择了可行的立法路径，也就是综合性立法，已有法律的，《旅游法》都做好衔接，涉及旅游业的特别要求在《旅游法》中提出，避开了那些长期协调不下来的问题。

    实际上，涉及多个部门、多个行业的立法项目，由全国人大有关专门委员会牵头起草有优势。这些年来，我们在部门起草法律草案还是人大牵头起草法律草案上一直有争论。人大牵头比较宏观、超脱、中立、公允。2009年12月，全国人大财经委牵头组织国家发改委、国务院法制办、国家旅游局等23个部门和有关专家组成旅游法起草组，两年多的时间里，起草组成员单位先后召开5次全体会议，主要就是协调各部门的分歧和争论。这次由全国人大财经委牵头起草《旅游法》的立法模式，很值得总结和借鉴。

    搭建起基础性法律平台

    记者：原来我们以为《旅游法》是国家层面的综合性立法，会较多关注宏观问题，可《旅游法》里许多规定很细致，跟我们原来想的不太一样。

    尹中卿：法律实施要想有好的效果，就应该便于实施、便于规范，能够细的就应该细、能够清楚的就应该清楚，原则性规定是为执行中由于存在不同情况而预留的空间。近年来，全国人大已经进一步明确了立法方向和指导思想，就是要提高法律的可操作性，基本上让大家看到法律就知道该怎么做，而不是法律中只有原则性规定，实施时还靠细则、靠司法解释，结果法律本身倒被丟在一边。要尽量避免这种情况发生。

    记者：可不可以这样说，《旅游法》里已经规定了旅游业的所有方面和所有重要问题？

    尹中卿：已经出台的《旅游法》还有一些矛盾没有解决，比如旅游的管理体制，《旅游法》里规定“国务院建立健全旅游综合协调机制”，以前我们写的是“机构”，但有些部门坚决不同意。还有像凤凰、平遥、周庄、黄山、华山这样成建制的城镇、名山大川等，集中圈起来收门票是否合法？有些地方在旅游开发后成为“死城”了，这是联合国世界旅游组织反对的，旅游发展应该保护原住民的利益，原住民的生活本身就是旅游观光的一部分。诸如此类，许多问题还需要再经过一段时间，待条件成熟后通过修改《旅游法》再进行规定。

    任何一部法律都是达成共识和利益协调的结果，《旅游法》也不例外。《旅游法》对于当前一些地方存在的旅游资源盲目开发、低水平开发等问题，各部门旅游工作协调的问题，基层单位或政府任意圈地、设景区收费的问题，公共资源及景区门票价格规范的问题，“零负团费”的治理问题等，都做了规定。我们也不否认，有些规定要通过执行一段时间后看看效果，再进行修改和完善，但即使这样，《旅游法》也为今后较好、全面地解决这些问题，搭建了一个法律平台。

    总的来讲，《旅游法》的内容涉及我国旅游业发展的所有方面和所有重要问题，为实现“十二五”旅游业的发展目标提供了全面的、有力的支撑。

    有效贯彻落实最重要

    记者：《旅游法》出台后，您认为包括旅游行业在内的各相关方，最重要的工作是什么？

    尹中卿：我们一直说“有法可依”是前提，“有法必依、执法必严、违法必究”是关键。《旅游法》颁布仅仅是“依法治旅”、“依法兴旅”的第一步，最重要的是要有效地落实施行。法律实施不了，就是废纸一张，或者还不如没有法律。因为有法不依、执法不严、违法不究，就会破坏法律的尊严和权威。

    在《旅游法》审议过程中，就有许多委员提出，这部法律涉及面很广，发布后要督促有关方面抓紧制定或者修改完善配套规定，搞好解读和宣传，确保得到有效实施。具体而言，我认为现在就要着手做的工作有这样几个：

    加快修改《旅游法》配套法规。现在全国各省区市的人大都制定了《旅游条例》或《旅游管理条例》，《旅游法》有很多创新性规定，各地人大要根据《旅游法》对地方性法规进行修改。同时，《旅游法》已经与现行法律进行了衔接，但与现有的行政法规并不一致。对于现有的《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》和《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等，国务院有关部门要抓紧修改，有关行业也要对原有的各项规章制度进行清理。

    搞好《旅游法》的解读、宣传和培训。要广泛进行宣传，让老百姓了解作为旅游者有什么权利、义务和责任。旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的旅游经营者，要加强对从业人员的培训，对旅游经营中的流程、惯例、规章、合同等进行清理。政府有关部门也要加强对执法人员的培训，使旅游经营者、旅游从业人员、旅游市场执法人员熟悉《旅游法》的规定，为《旅游法》的贯彻实施营造一个比较好的社会环境、舆论环境和执法环境。

    依法行政，严格执法。各级政府要加强领导，旅游主管部门和其他所有涉及旅游行业的部门要依法行政。《旅游法》施行后，旅游执法机关和司法机关要适时开展几次专项执法行动，对不符合《旅游法》规定的行为进行集中整顿，造出声势，严肃查处一批典型违法案件。在《旅游法》施行一段时间后，各级人大及其常委会也要开展执法检查，促进和保障《旅游法》得到切实有效实施。（中国旅游报）