深化行政审批制度改革 推进政府治理现代化

党的十八大以来，党中央高度重视行政审批制度改革和政府管理创新工作，作出一系列重要部署。习近平总书记多次强调，要进一步推进简政放权，深化行政审批制度改革，放宽市场准入，创新监管方式，最大限度减少政府对微观事务的管理，进一步激发市场活力和社会创造力。李克强总理每年召开一次全国电视电话会议部署有关工作，国务院常务会议多次专题研究推进相关改革。近十年来，各级政府及其部门坚持问题导向和战略定力，以刀刃向内自我革命的勇气，将行政审批制度改革作为新时代政府治理现代化的“先手棋”和“当头炮”，对行政审批设立理念、实施主体、组织体系、制度机制、流程方式和监督管理等进行了重大改革创新，推动政府职能转变和行政体制改革取得突破性进展，为我国经济社会高质量发展奠定坚实基础。

一、行政审批制度改革的发展历程

（一）行政审批制度改革的源起

行政审批是指公民、法人或者其他组织从事某些特定的活动时，需要事先申请并经行政机关审核批准的行为和过程，是政府依法对社会、经济、文化等各方面事务实行事前监督管理的一种重要手段，在预防风险、保障安全、分配稀缺资源、提高从业水平等方面发挥着积极作用。由于历史原因、制度惯性和认知水平所限，我国在计划经济向社会主义市场经济转型过程中，政府管理从管产品产量转向管标准质量、从管企业转向管行业、从管计划转向管市场，逐渐形成了以审批为主要手段的行政管理模式。从上世纪80年以建设项目审批、工商登记和许可证为代表，逐渐扩大到生产、建设、流通等行业产业审批管理，到20世纪90年代拓展到以管市场、强调控等名义延伸的各种类别的审批管理事项，政府不仅批钱批物批项目事项繁多，而且报件审核程序环节繁琐，很多跨部门跨层级审批事项更是让公民和各类法人机构来回跑、上下跑、多头跑，有些审批事项设置互为前置，甚至相互冲突，广范围高密度的审批管理成为限制生产力发展和人民群众干事创业的制度性障碍。

改革开放以来，伴随着我国经济管理体制变革调整，行政审批制度改革逐渐成为国家行政管理改革的突破口，起先主要表现为政府间行政审批权的纵向调整、政府放松企业监管以及部分地方政府的投资审批机制方式创新等。进入新世纪后，为加强与世贸组织规则接轨，进一步转变政府职能，全方位的行政审批制度改革启动，2001年成立国务院行政审批制度改革工作领导小组（后改为行政审批制度改革工作部际联席会议制度），出台意见、明确思路、解决问题和引领指导全国行政审批制度改革。2004年颁布实施了《中华人民共和国行政许可法》，行政审批制度改革正式进入规范化、法制化轨道。数据显示，2002-2012年国务院先后推进6轮行政审批制度改革，涉及各类行政审批项目2000多项，政府对企业和市场的微观审批管理大大减少，但重审批轻监管，行政审批过多过滥、程序繁琐、效率低下等问题依然大量存在，政府依然管了很多不该管也管不好的事。

党的十八大拉开了新一轮行政审批制度改革的大幕，2013年新一届政府成立后，开门办的第一件大事就是简政放权，转变政府职能，推进行政审批改革。特别是党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，要求进一步简政放权，创新监管方式，行政审批制度改革进入新时代。

（二）新时代行政审批制度改革发展历程

根据党中央、国务院关于转变政府职能的重大决策以及审批改革工作重心的调整，新时代行政审批制度改革大体可划分三个阶段。第一阶段（2012-2015年），以2012 年11月党的十八大对深化行政审批制度改革和政府职能转变进行部署为起点，主要特点是简政放权，“放”和“管”两个轮子都要圆，大刀阔斧地取消下放行政审批事项，提前三年完成中央政府审批事项目削减三分之一的目标任务。一是分批次大批量减少和下放投资审批事项、生产经营活动审批事项，减少资质资格许可和认定、取消评比达标表彰项目、治理不合理的行政事业性收费和政府性基金项目。二是严控新设行政审批事项，2013年9月，国务院印发文件严格实施行政审批设定审查，清理了一批红头文件自行设定的审批事项。2015 年开始推行政府工作部门权力清单制度，有的地方制定了政府投资项目审批清单、中介审批服务清单、监管事项目录清单、行政事业收费清单等，清单管理日渐成为政府管理的普遍模式。三是大力清理非行政许可事项，经过持续取消转化调整，彻底终结453项中央政府层面的“非行政许可审批”事项。四是创新推进企业登记审批改革，在广东省先期商事制度改革试点基础上，在全国范围内深化注册资本登记改革、企业名称登记改革、“先照后证”、“多证合一”和“一照一码”等改革，大力优化行政审批和商事服务流程。

第二阶段（2015-2018年），以2015年5月国务院召开简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议为起点，主要特点“放”“管”“服”三管齐下，一体推进行政审批体制机制改革。一是立足“放管服”改革全局深化行政审批制度改革。增设了投资审批、职业资格、商事制度、教科文卫体等专项改革组，协调相关部门压减中央层面核准的投资项目，压减工商登记前置审批事项，压减实行许可证管理的产品种类，削减职业资格目录等。二是持续优化审批服务机制流程。国务院启动建设全国一体化在线政务服务平台，国办布置开展证明事项清理、“一网、一门、一次”改革、制发行政许可标准化指引等。2016年优化营商环境成为全国“放管服”改革的重要内容，地方和部门对标世行营商环境指标减环节、优流程、压时间、提效率，积极推动“极简审批”“不见面审批”“最多跑一次”等行政审批改革。三是实施相对集中行政许可权改革试点。中央编办、国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案》，在总结天津、银川等地经验基础上，在河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州开展相对集中行政许可权改革试点工作。此后行政许可权试点权力下放省级政府，行政审批局改革呈现星火燎原态势。四是积极探索包容审慎监管。2017年政府工作报告正式提出“包容审慎”监管原则，本着鼓励创新、包容审慎原则，制定新兴产业审批监管规则，相关职能部门出台政策文件引导和促进新兴产业健康发展,着力营造公平竞争的市场环境。

第三阶段（2018-至今），以2018年2月党的十九届三中全会提出转变政府职能、优化政府机构设置和职能配置，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端为起点，各地政府成立了行政审批（政务服务）和市场监管的综合部门，政府改革更加聚焦市场主体和营商环境建设，更加关注审管全流程运行制度综合改革，出台了《优化营商环境条例》，固化“放管服”改革成果，行政审批制度改革进入新阶段。一是全国范围“证照分离”改革全覆盖。率先在上海浦东开展“证照分离”改革试点，在2019年和2021年印发文件，按照自贸区试点、全国复制推广的步骤，将中央层面523项涉企经营许可事项在自贸区按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务四种方式分类改革（简称“四扇门”），在全国范围内全覆盖涉企行政许可按照进前三扇门改革事项达120项。二是整体优化整合工程建设项目审批流程。2018年5月，国务院将16个省、市列为工程建设项目审批制度改革试点，从统一审批流程、精简审批环节、完善审批体系等方面综合发力，工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段，审批时间由改革前平均200多个工作日压减至120个工作日以内。三是创新审管衔接机制。各地积极探索建立行政审批与监管协调联动工作机制,推出审管互动的信息交流制度，在行政审批系统中建立了审批与监管信息交换平台，行政审批局将审批结果信息按照部门分类及时告知监管部门，监管部门将监管中实施行政处罚的情况随时反馈给行政审批局，全面提升审管工作的整体性。四是全面实行行政许可事项清单管理。在前期清单制度探索经验基础上，2022年1月10日，国办印发《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》，积极推进全国统筹、分级负责、事项统一、权责清晰的行政许可事项清单管理制度体系。与此相配套，《市场准入负面清单》和《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》也在持续更新完善中。

二、行政审批制度改革不断突破体制机制法制障碍，全方位助力政府治理现代化

党的十八大以来，面对极其复杂严峻的国内外形势，以习近平同志为核心的党中央保持战略定力，坚持全面深化改革开放，聚焦人民群众和市场主体关切，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，大力推进简政放权和行政审批制度改革，不断优化政府机构设置和职能配置，工作重点和更多行政资源从以审批发证为主转向创新宏观调控、加强事中事后监管和提供公共服务。政府与市场，政府与社会的关系得以进一步厘清，政府管理理念不断进步、管理方式持续变革、管理手段深化创新、管理效率和能力全面提升，为政府治理体系和治理能力现代化提供坚强保障，也为全球公共治理变革提供了中国话语和中国方案，为构建创新包容的开放型世界经济贡献了中国智慧和中国力量。

（一）行政审批制度改革聚焦优化营商环境，大大提升了政府经济治理的能力

行政审批制度改革不断降低创业就业门槛，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，不断将营商环境制度创新成果转化为经济治理效能。

一是助力市场活力和经济增长。行政审批制度改革为各类市场主体创业兴业提供便利条件和制度保障，对于激发市场主体活力、增强经济内生动力发挥了重要作用。国务院分13批取消下放737项国务院部门行政许可事项，分7批取消中央指定地方实施行政许可事项361项，清理规范国务院部门行政审批中介服务事项323项，大力推进“证照分离”改革等，深化投资审批制度改革和工程建设项目审批制度改革，区域评估、并联审批、联合审图、联合验收等改革加速投资和建设项目落地见效，改革的综合效应不断显现。截至2021年底，我国市场主体数量超过1.5亿户，比2013年翻了一倍多，新增市场主体活跃度保持在70%左右，连续6年每年新增城镇就业都超过1300万人，有力支撑了经济运行保持在合理区间。

二是助力制造业转型升级。大力实施工业产品准入制度改革，分三批取消50类产品许可证，对31种产品不再实行强制认证，将27种产品由强制性认证转为企业自我声明，将涉及工业产品研发、生产、流通、进出口、再制造的许可、检验检测、认证、备案、公告等管理措施全部纳入全覆盖清单管理，分类推进精简优化，并将审批权全部下放至省级。严格督查落实有关停止备案新增产能钢铁项目，停止审批新建煤矿、新增产能的技改和产能核增项目，以更加严格的安全、环保、质量、能耗等审批标准，依法依规推动落后产能限期退出。同时推行高质量认证标准，务实开展消费品工业增品种、提品质、创品牌“三品”专项行动，积极培育制造业与互联网融合发展新模式，全面助力制造业转型升级。

三是助力服务业提质增效。大幅放宽服务业领域市场准入，向社会资本释放更大发展空间。减少前置审批和资质认定项目，鼓励社会资本参与发展生产性服务业，简化审批程序，提高生产性服务业境外投资便利化程度，有序放开建筑设计、会计审计、商贸物流等领域外资准入限制。助力生活性服务业发展，在落实健康、养老服务和信息消费等方面减少审批，取消不必要的资质资格认定，以服务业市场开放为重点，推进与服务业市场开放相配套的管理体制改革。

四是助力新经济蓬勃发展。在行政审批改革中，注重对新经济新业态新模式实行包容审慎监管，创造了更为宽松有序和公平竞争的市场环境。截至当前，众创空间数量、科技企业孵化器、创业投资机构等不断涌现，创客经济、分享经济、平台经济、数字经济等新产业、新产品、新业态、新模式蓬勃发展。战略性新兴产业、高技术产业年均增长10%以上，网上购物、物流快递等以三年翻一番的速度增长，工业互联网产业增加值规模占GDP的比重升高至3.63%。数据显示，2020年我国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP的比重为38.6%。

五是助力宏观经济治理能力提升。创新宏观调控落地机制，积极推进投资审批事项线上并联办理，全面实现企业投资项目备案全程线上办理，许多地方通过整合审批资源，优化投资项目和建设项目审批流程，加快符合宏观调控的产业政策落地、规划落地、项目落地。国务院部门也创新宏观政策实施机制，比如建立财税直达机制，减少资金在下达过程中的“层层审批”“跑冒滴漏”，往年财政资金层层分解下达平均用时超过120天，2020年以后新增资金预算指标7天就下达到基层，为地方保就业、保民生、保市场主体提供了支撑。建立了一竿子到底工作推进机制，推进税费缴纳审批管理改革，再造交税审批流程，加强电子纳税申报和缴纳系统建设，加速降税缴费红利快速直达企业，税务部门近十年来办理新增减税降费累计8.8万亿元，在减税降费等宏观政策综合作用下，全社会创新创业活力持续激发，全国新办涉税市场主体累计达到9315万户。

（二）行政审批制度改革回应群众和社会关切，大大提升了政府社会治理效果

行政审批制度改革力除烦苛之弊，大兴便民之举，积极回应民众关切，把人民群众的满意度作为评价改革成效的核心指标，把建设人民满意的服务型政府落到了实处。同时在社会领域大力进行审批制度改革，让广大民众有了更多就业创业机会，社会纵向流动通道进一步拓宽，有效调动了社会投资积极性，通过社会管理体制机制变革不断激发社会潜能，释放社会动能，为经济社会发展提供源源不断的内生动力。

一是提升社会领域审批管理效率。国务院推进政府职能转变协调小组设立专题组协调教育、卫生健康、养老、社保等公共服务和社会管理领域改革工作，全面梳理和公开各地区、各部门及国有企事业单位公共服务目录清单，并对审批服务事项逐项编制指南，创新渠道，优化流程，明确时限要求等，不断提升与群众生活密切相关的教、科、文、卫、体等公共服务的服务质量和审批效率，大大提升民众的获得感和满意度。比如党中央国务院出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，不断下放科研项目和经费审管权力，创新科研工作机制，不断激发科研人员积极性和创造性。

二是提升公用事业审批服务效率。加快推进与群众生活密切相关的水、电、气、暖等公用事业单位的审批改革，在公用事业服务领域，聚焦群众办事的堵点痛点精准发力，着力减事项、减材料、简流程，供电企业办理电力用户用电业务时间压减至50个工作日内，供水新装、扩容改装、燃气报装时间分别压缩至20个、15个、16个工作日以内。一些地方还将水电气暖原本的“串联审批”升级为“并联审批”，将此前的“常规踏勘”优化成“联合踏勘”，确保全部审批环节并联高效运转，使单个项目的多个审批事项同时受理、同步审批。

三是提升人民群众干事创业动力。切实回应人民群众对美好生活的新期盼，为他们干事创业，实现人生的价值创造条件，着眼降低创业就业资质资格审管门槛。通过建立科学的国家职业资格体系，向社会公布国家职业资格目录清单，让广大劳动者有了更多就业创业机会，社会纵向流动通道进一步拓宽。比如逐项梳理设定考试工作年限要求的19项专业技术人员准入类职业资格，降低或取消其中14项职业资格考试工作年限要求，每年受益考生300万人以上。大力精简企业资质类别和等级，工程勘察、设计、施工、监理企业资质类别已由593项减至245项，推动将测绘资质类别、等级压减85.5%，将建设工程企业资质类别、等级压减59%，全国20多万家企业，6000余万从业人员直接受益。

四是提升人民群众生活办事便利。持续开展减证便民行动，大刀阔斧砍掉各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明，司法部牵头组织各地区、各部门持续清理各种“无谓”证明、烦民证明，从2018年6月到2019年11月，共取消证明事项13000多项。从便利企业和群众办事角度出发，推进行政审批事项集成化办理，聚焦企业从设立到注销、个人从出生到身后全生命周期，推动跨地区、跨部门流程再造和集成服务，推出更多“一件事一次办”的套餐式、主题式审批服务。

五是提升社会多元共治水平。行政审批制度改革的一个重要领域就是政府要大量向社会放权，更好发挥社会力量解决那些政府管不好管不了的经济社会发展问题，通过加强基础性制度建设，制订相关行业服务标准和竞争规则，提高社会组织自我发展能力和管理水平。不少地方充分发挥市场机制作用，推动公共服务供给主体和供给方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。乡镇街道社区承接着大量上级职能部门的行政管理事务，但是服务事项多权力资源少影响社区管理成效，“放权赋能”的行政审批改革成为破解基层治理问题的关键之道，各地明确提出关联审批事项全链条整体取消或下放，对下放给基层的审批事项，在人才、经费、技术、装备等方面予以保障，确保基层接得住管得好，大大提升基层社会治理能力。

（三）行政审批制度改革推进政府机制流程再造，大大提升了政府自身治理效率

行政审批制度坚持问题导向、需求导向和效能导向，聚焦企业和群众反映的办事难、办事慢、多头跑、来回跑等“堵点”“难点”“痛点”问题，通过政府内部管理机制变革，流程再造，环节精简和方式创新，全面提升了政府自身治理的效率和能力。

一是相对集中许可权改革助力组织体制创新。相对集中许可权改革是将分散在各部门与企业和群众生产生活密切相关，量大、频次高，事前审批职能划和事项转至新设机构行政审批局统一办理。截至2020 年12 月底，全国范围内各级各类行政审批局共有1025 个，包括2个副省级城市、13个省会城市、92个一般地级市、305个市辖区、123个县级市、381个县和109个各级功能区。未设立行政审批局的地方政府，很多也充分利用政务服务中心集中办理审批权力事项，通过“两集中，两到位”改革方式，积极构建“一个窗口受理、一个处室审核、一个领导审批、一个公章办结”审批服务模式，这些改革不仅归并审批权，还调整政策法规、技术审核和监督管理职能，部门内部决策、执行、监督的组织结构也发生重大变化，也大大促进了一级政府层面决策、执行、监督的权力相对分离的组织结构和相互制约的权力运行格局的形成。

二是“最多跑一次”审批改革助推政府服务流程优化。2018年国务院办公厅总结多地最多跑一次审改工作经验，发文推进政务服务改革，以“一网、一门、一次”式服务为抓手，通过“证件联用、信息联通、服务联动”，力促“条块分割”向“整体联动”转变、“群众来回跑”向“部门协同办”转变，实现企业民众现场办事项“一窗受理、限时办结”和“最多跑一次”。上海、江苏、山东、湖南等地还大力推进“一件事集成”改革，推进多个关联事项“一表受理、一窗办理”，浙江、广东等地围绕一件事为企业提供主题式、套餐式服务。各级政府大力推进以服务民众办事为中心的流程再造和目标管理，展现了中国政府管理正从以“部门为中心”的单个审批事项改革向以“企业（民众）为中心”的多事项政务服务业务流程革命性再造转变。

三是“证照分离”审批改革助力政府监管方式创新。为统筹推进行政审批制度改革和商事制度改革，在更大范围和更多行业推动照后减证和简化审批，创新和加强事中事后监管方式，在自贸区率先实现“证照分离”改革全覆盖。在贸易流通、教育培训、医疗、食品、金融等领域15项涉企经营许可事项改为备案管理。在农业、制造业、生产服务、生活消费、电信、能源等领域37项涉企经营许可事项实行告知承诺，容缺办理、限期补交等举措。自2019年12月1日改革试点以来，全国自贸试验区新设企业41.34万户，受惠于改革的有20.18万户，占比48.81%。证照分离改革通过过告知承诺让政府明标准、让企业作承诺，根本上减少了政府对企业经营自主权的干预，降低了市场准入门槛，让市场主体不断增强自我保护意识、风险承担意识，倒逼社会信用体系的建设和完善。

四是审管联动改革推进政务服务方式创新。行政审批制度改革，深挖行政审批管理事项背后的管理逻辑和相互关系，通过创新管理理念和审管衔接机制，把办事服务理念融入审批管理实践，政府部门不再只盯审批、卡着入口，而是通过事前咨询指导服务、事中及时预警纠偏、事后部门联合奖惩等举措，逐步实现政府从“以批代管”向“事中事后监管”的职能转变。通过审管全流程改革，倒逼政府改变传统管理方式，主动寻求流程变革、机制变革、服务变革，打造出“马上办”、“就近办”、“一次办”、“帮代办”、“协同办”和“异地办”等新型审批服务模式和管理方式，让企业和群众在全生命周期都能享受到高效便捷、公平可及的行政审批和政务服务。

（四）行政审批制度改革应用现代信息技术，大大提升了政府数字治理的效能

我国政府高度重视信息技术在行政审批和政务服务中的应用，积极推进“互联网+政务”改革的系统集成，结合“一网通办”等政务服务创新，统筹推进部门业务协同，最大程度合并审批要件和环节，精简审批材料，压缩审批时限，让数据网上跑、企业少跑腿，不断推进政府治理现代化水平。

一是建立全国一体化政务服务平台，优化网上审批服务能力。国务院积极推动全国一体化政务服务平台建设，现已覆盖31个省市区和新疆建设兵团以及46个国务院部门，实名注册用户超4亿人，360万项各级政务服务事项初步实现标准化办理。已汇聚全国82类27.35亿条电子证照目录信息，完成61类1.6亿余条政务服务数据共享交换，实现10种高频电子证照全国标准化应用和互信互认。建立了全国一体化平台建设和管理协调机制，各个地区统筹政务服务和数据管理机构也普遍设立，《国务院关于在线政务服务的若干规定》和《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》的出台，进一步明确了一网通办的任务要求和实施路径。根据联合国《2020年电子政务发展报告》显示，我国“在线服务指数”由2018年的第34位迅速跃升至今第9位。

二是推进“互联网+审批”，实现“网上办”、“掌上办”。各级政府逐渐把现场办理搬到网络终端，并进一步向手机等移动自助终端延伸，很多服务事项都实现了全流程“网上办”和“掌上办”。比如广东的“粤省事”、重庆的“渝快办”、浙江的“浙里办”、内蒙古的“蒙速办”等APP，将覆盖范围广、应用频率高的政务服务事项向移动端延伸，极大便利了企业和群众办事。同时聚焦深化便民审批服务和优化营商环境，加快推出出生医学证明、户口簿、身份证、社会保障卡等个人常用证照电子化应用，拓展企业电子证照、电子印章应用领域，推动实现企业相关信息“最多报一次”。

三是“不见面审批”助力统筹疫情防控与经济发展。依托全国一体化政务服务平台和国家“互联网+监管”系统，全力投入“数字战疫”，为疫情精准防控、推进复工复产提供了有力支撑。依托国家“互联网+监管”系统，建设了汇聚近2亿条的疫情防控数据库和23类主题数据库，相关数据库调用380亿余次。第一时间推出系列网上政务服务确保疫情期间政务服务24小时“不打烊”，面向全国推出高频办事服务700余项，为33亿人次及时提供了“无接触”线上服务。快速推动实现全国“一码通行”，“健康码”成为疫情防控的重要技术创新，全国健康码申领近9亿人，累计使用500亿人次。各地区各有关部门也推出大量数字抗疫的创新举措，取得显著成效。

四是审批大数据助力政府科学决策。当前，正在谋划建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。近两年来，综合运用政府数据和互联网数据资源，充分发挥审批服务和监管两大国家平台优势，构建大数据比对分析数据模型，形成一系列大数据分析报告，为领导提供及时有效的决策支持。行政审批和政务服务的数字化转型有效提升了政府服务能力、治理能力、决策能力、监管能力，推动政府服务方式从职能驱动到需求驱动转变，治理模式从传统行政管理向精准治理转变，决策方法从经验型决策向数据驱动的智能研判型转变，监管形式从“单打独斗”向联合监管和注重社会协同监管转变，加快形成数字化、精细化、智能化、科学化的现代化治理能力。

（五）行政审批制度改革充分运用法治思维，大大提升了政府依法治理的水平

党的十八大以来，行政审批制度改革遵循全面依法治国决策部署，坚持法治理念，用法治思维和法治方式推进行政审批改革和规范行政审批行为，建立从权力到边界、从行为到程序、从内容到形式、从审批到运行的全流程法治治理格局，让行政审批权力在法律框架内运行，大大提升政府依法治理的水平。

一是促进行政审批管理法规更加健全。为深化行政审批制度改革，2013年以来共推动修改相关法律109部次，修改行政法规273部次、废止21部，出台了数十部法律法规及规范性文件。其中，外商投资法及其实施条例，中共中央国务院《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》等进一步明确要加快形成各种所有制经济受到平等保护的市场环境，行政审批权力滥用得以有效制约，行政相对人权益受到广泛保护，公平竞争、充满活力市场监管运行体系进一步完善。仅2020年，各地区、各部门推进《优化营商环境条例》贯彻实施，累计修订废止不符合条例规定的法规、规章和规范性文件等约1000件，河北、黑龙江、广西等近20个地方还出台优化营商环境地方性法规，行政审批制度和改革工作进一步规范和健全。

二是推动行政审批权力边界更加明晰。以清单管理明晰行政审批权力边界，坚持“法无授权不可为，法定职责必须为，法无禁止即可为”。国务院2013年9月印发文件明确规定不得设置许可的16条“硬杠杠”，国务院审改办梳理编制了由国务院部门实施的行政许可事项清单，同时对中央层面设定、由地方实施的许可事项编制了清单，2015年5月,“非行政许可审批”的概念彻底终结，2022年，国务院办公厅出台文件，将依法设定的行政许可事项全部纳入清单管理，清单之外一律不得违法实施行政许可，更加明晰行政审批的权力边界。

三是推进行政审批权力运行更加规范。各地各部门不断推进审批服务规范化，规范审批服务行为和中介服务，规范政务服务场所设立、窗口设置和业务办理，规范网上办事服务，规范网上办事指引，规范政务服务办理方式，规范开展政务服务评估评价等。国务院2022年印发《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》，明确提出大力推进审批服务事项和实施清单标准化管理，对全部行政许可事项逐项制定实施规范，结合实际实施情况确定子项、办理项，明确许可条件、申请材料、中介服务、审批程序、审批时限、收费、许可证件、数量限制、年检年报等内容，着力提升行政许可实施标准化、规范化水平。

四是行政审批监督更加有效。深入推进“阳光审批”，推进政务公开，扩大公开的范围，提高工作透明度，最大限度方便基层、企业和人民群众办事。进一步完善行政审批项目清理审核机制、新设行政审批项目审查论证机制和行政审批廉政风险防控机制。加强对行政审批权力行使的监控，建立健全行政审批权力监督体系，完善行政审批责任追究制度，防止利用行政审批权“设租”、“寻租”。建成全国一体化在线政务服务平台“好差评”管理体系，对行政审批运行过程开展监督，形成评价、反馈、整改、监督全流程衔接，促进政务服务质量持续提升。

（六）行政审批制度改革对接国际通行规则，为全球政府公共治理变革提供了中国话语和中国方案

全方位的行政审批制度改革既是践行入世放松规制承诺，不断完善我国社会主义市场经济体制的需要，也有对接WTO通行规则，更好融入世界经济体系的需求。党的十八大以来，行政审批制度成为我国新时期推进经济体制改革和行政体制改革的有力抓手，特别是2016年建设国际化营商环境成为深化“放管服”改革目标任务后，行政审批制改革成为新时代推进我国政府治理现代化的赋能机制，也成为中国政府回应新时期全球公共治理问题和建设高水平开放的世界经济体系重要举措。

一是对标国际审批管理服务标准建设高水平国际化营商环境。我国各级政府参照世界银行营商环境报告，对标国际通行规则，深化各领域的简政放权和行政审批改革，积极推进营商环境建设的国际化进程。比如2019年，国务院办公厅、财政部、司法部会同京沪两地及有关部门对照世界银行营商环境评估标准，一共梳理出137项具体改革措施进行改进和落实。京沪两市政府建立专项改革任务台账，在推动工程建设项目全流程审批制度改革、完善保护中小投资者审批和监管体制机制改革方面实现了重大突破。正是得益于这些措施，我国全球营商环境的排名（综合得分）从2013年的第96位（60.9分）跃升至2018年的第46位（73.64分），并于2019年又跃升至全球第31位（77.9分），是全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。

二是优化外商投资审批体制机制提升我国经济吸引力。近些年来，我国实施了一系列高水平投资自由化便利化政策举措，落实准入前国民待遇加负面清单的外资管理制度，从2013年开始，我国先后在上海等省市设立18个自由贸易试验区，以自贸区为试验田探索和完善外商投资促进机制，2015年，外商投资限制性条目减少一半，2016年，除少数实行准入特别管理措施领域外，外资企业设立及变更一律由审批改为备案管理，还进一步放宽金融业、制造业、农业等行业外资准入。2021年新设外资企业数量增加至4.8万家，累计设立外资企业达100多万家，同时吸引外资在历史上首次突破万亿元人民币大关，达到1734.8亿美元，同比大幅增长了20.2%，远高于全球平均水平。

三是优化进出口环节审批管理提升国际贸易便利化。按照国家促进跨境贸易便利化的有关要求，依法削减进出口环节审批事项，清理规范口岸收费，降低通关成本，取消不必要的监管要求。海关总署优化简化通关审批流程，提高了通关效率，2021年12月，全国进口、出口整体通关时间分别为较2017年压缩66.14%、89.98%。为加强与国际通行规则对接，减少不必要的审批环节和认证管理，正式申请加入CPTPP和DEPA，积极推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCER）如期生效，同时推进与共建“一带一路”国家、RCER成员国、中东欧国家和重要贸易伙伴的AEO互认合作，帮助我国企业在更多国家享受通关便利。

四是持续回应全球公共管理共同主题，提供政府公共治理变革的中国方案。当前，如何处理政府与市场关系，推动经济快速发展，如何利用信息技术，创新政府管理流程和服务方式，从而激发社会活力，提升政府治理效能和民众满意度，是世界各国政府治理与全球公共管理理论必须回应的共性问题。实践表明，新世纪开始的行政审批制度改革和党的十八大以来大力推进的“放管服”改革与上世纪70年代末我国改革开放以来放开搞活的历史一脉相承，也与同样肇始于上世纪70年全球放松规制的新公共管理运动遥相辉映，是一场全方位、深层次、广范围的中国式新公共管理运动。这场改革运动持续回应国际经济社会发展和信息技术进步对政府管理的变革要求，是一场重塑政府的革命，是政府管理理念和政府职能的深刻转变，是政府权力运行方式和运作机制的深刻变革，是互联网、大数据等信息技术在政府管理中的深化运用，从改革理念、推进策略、运作流程到组织结构、体制机制、管理方式、技术工具等层面都取得许多突破进展，为全球公共治理变革提供了可资借鉴的中国话语和中国方案，为推进全球经济治理贡献了中国智慧和中国力量。

三、推进行政审批制度改革工作的原则和策略

行政审批制度改革是政府管理理念的重大转变，是政府管理方式的重大转型，是一项系统工程，涉及到市场主体经济活动的诸多环节，涉及到政府、市场和社会诸多方面，涉及到经济体制改革、行政体制改革、法治国家建设诸多领域，之所以取得前所未有之成果，归纳以下几点原则和策略。

一是必须坚持党的全面领导。党对行政审批制度改革的领导主要体现在理论指导、权威机构设置和改革顶层设计上。党关于政府与市场关系的理论发展逻辑成为行政审批制度改革的重要理论基础和改革依据。进入 21 世纪，党中央设置专题领导小组推动行政审批制度改革，领导小组办公室设在中纪委监察部。党的十八届三中全会明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，此后党的历次全会都在此理论认识基础上对政府改革进行部署，特别是党的十九届四中全会明确提出简政放权、放管结合、优化服务的改革策略，进一步确定了行政审批制度改革在政府职能转变中的作用和发展方向。党中央成立了全面深化改革领导小组，统筹推进相关领域改革工作，审议引领重要领域的行政审批改革，确保改革产生化学反应，形成制度合力。从2013年开始，国务院每年召开一次转变政府职能专题电视电话会议部署相关工作，从顶层设计上进一步保障了行政审批制度改革高位推动。

二是必须坚持以人民为中心的发展思想。行政审批改革之所以取得显著成效还在于改革过程中坚持党的群众路线，始终坚持以人民为中心，审批行为保障行政相对人的基本权利，平等对待公民和市场主体，积极回应群众关切。围绕政府市场社会治理边界，持续简政放权，在民众企业关注的审批中介、招标投标、办事咨询、投诉处理、行政权力监督等领域发力，优化营商环境，建设人民满意的服务型政府。坚持问需于民、问策于企，协同推动人民群众反映的办事慢、办事难、办事繁的问题，从民众企业高效办成一件事的视角，协调推进跨地区跨部门审批流程再造，构建民众企业全生命周期服务体系，全面提升审批服务效率和人民群众获得感满意度。

三是必须坚持提高行政效能原则。十八大以来，行政审批制度改革正确处理了公平与效率的关系，以效率和公平兼顾作为其价值取向，既将“效率视作行政之存在要素与生命”，避免过度规制影响市场经济的自由，又完备行政审批法制建设，保证市场主体的公平竞争。同时着力解决批管不分，以审代管，只批不管等问题，着力构建新型审管联动机制， 还围绕创新创业，社会治理，基层服务，着力构建简政提效、降本增效、技术创效、协同高效的行政管理运行体系。从减少环节和时限、减少形式审核、取消前置审核事项，到“一窗受理”、“互联网+政务服务”、“一网通办”、时限承诺制、服务指南、容缺受理、并联审批、线上线下审批融合，给予组织维度、技术维度的创新举措，极大提升了行政管理效能。

四是必须坚持协调推进改革策略。行政审批制度改革是全面深化改革的重要内容，涉及到中央政府数十个部门和各级地方政府，取得显著成效必须注重协调推进的策略。2015年国务院成立推进职能转变协调小组，下设包括行政审批改革组、投资审批改革组等与行政审批制度改革直接相关的组织，放、管、服三管齐下，协调推进，既考虑深层次的利益调整，又处理好与其他相关领域改革的推进节奏，既关注单个行政审批权力的调整，还要关注跨地区跨部门关联审批事项协同。新时代行政审批改革成效显著的一个重要方面就是针对重要审批领域、重要审批事项、关键主体、关键流程环节的弊端，协同发力、形成优势，更发挥了基于组织、制度、技术创新的各项配套改革的集成联动功能，从业务、流程、标准、日常管理、系统软件、信息技术、监督考核等方面对“单兵突进”各层次、各环节行政审批改革举措进行耦合、衔接和互补，最终实现要素支撑、环节贯通、层次衔接、领域联动的审改新格局。

五是必须坚持体制机制创新策略。围绕审批体制机制创新，各地各部门几乎都进行了推进相对集中行政许可权改革，或依托政务服务中心推进两集中两到位改革。十九届二中全会后开展新一轮机构改革，进一步理顺中央、省市、区县机构职能体系，为行政审批制度改革措施落地提供体制机制和组织人员保证。按照组织逻辑、制度逻辑、技术逻辑，推进行政审批制度改革的协同优化升级，通过推广行政审批局模式、完善政务服务中心建设，实现相对集中行政许可权由物理集中向化学融合的转变；通过办事流程公开制度、联审制度建构，有效实现跨部门审批领域协同效应；通过全国一体化平台建设和成立统筹政务服务和数据管理机构，实现门户网站联通对接和审批基本信息的归集共享，从而有效地实现了审批权力运行体制机制创新。

六是必须坚持依法推进改革策略。党的十八大以来，随着行政审批制度改革的不断深入，中央政府及时修改或废止相关法规，并提请全国人大常委会修改，保证重大改革于法有据，实现创新与依法改革同步发展的有利环境。行政审批制度改革不断推进审批权力运作规程、运作形态、实施程序的创新升级，不断突破法律法规的“框框套套”，必须坚持破立并举，既关注改革内容的创新性，也要重视改革举措的合法性，确保依法清理和规范行政审批事项，依法规范行政审批权力的运行。特别是党的十八届四中全会提出要以法律法规的适应性修改推动改革，保护改革，进一步把行政审批制度改革纳入法治化轨道，推进良法善治，保护和固化行政审批改革成果。

四、结语

当前经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义抬头，新冠肺炎疫情带来广泛而深远的影响，世界面临的不稳定性不确定性更加突出。与此同时，我国已转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，政府管得过多过细的状况仍然一定程度存在，行政审批改革尚未从“管事项”深化到“管要素”，一些领域还存在重复审批或变相许可情况，行政审批标准化程度不够，一些领域监管效能不高，以批代管、只批不管或不批不管都不同程度存在，技术赋能、协同赋能、基层赋能行政管理服务还有很大空间。作为新时代政府治理现代化的“当头炮”和“先手棋”，行政审批改革依然大有可为。

下一步，行政审批制度改革要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终坚持党的全面领导，坚持人民立场，牢牢把握改革的政治方向。在具体推进改革过程中，要突出把握好三个重点：一是行政审批制度改革要不忘初心使命，始终恪守政府职能转变这条主线。二是行政审批改革要关注监管全流程，牢牢把握科学配置政府管理资源这个着力点。三是行政审批制度改革要助力政府治理现代化，始终围绕建立中国特色的国家行政管理制度。

（张定安，中国行政管理学会副秘书长、研究员；彭云，中国行政管理学会助理研究员；武俊伟，中国行政管理学会助理研究员）