“古语云：‘徒法不足以自行，要有使法必行之法。’我们刚出台的《办法》，就是‘使法必行之法’，从全局着眼、从行政首长入手，加强政府层级监督，促进依法行政。”

    陕西省政府法制办主任宋昌斌口中的《办法》，全称《陕西省依法行政监督办法》，9月29日发布，2008年1月1日施行。这样的政府规章，在全国尚属首例，被国务院法制办评价为“开创性的，对全国能起到示范作用”。

    法律专家认为，这部规章用权力制约权力，从更高层次、更为宏观的角度监督政府行为，找到了符合中国特色的推进依法行政的“现实路径”。

图为陕西省法制办工作人员在基层检查“红头文件”。

    《办法》出台后，有人欢欣鼓舞：这是直接监督行政首长的“第三只眼”，漠视依法行政就会影响政绩甚至受处分；有人则担忧：这部被当地一些官员称为“有些超前”的规章，会否沦为“美丽的花瓶”？

    一种探索：不盯执法人员 专盯行政首长

    省政府办公大楼12层，东半层都是法制办的“地盘”。

    前几年，他们还自称“游击队”，人不多，又分散在各层办公，办起事来跑上跑下。

    “如今，我们兵强马壮！其他部门的同事都说，政府对法制工作越来越重视了。”省法制办监督处副处长姚会芳很是自豪。

    2004年3月，国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，依法行政驶上快车道。

    然而，由于《纲要》缺乏刚性约束，实践中一些部门和地方存在“说起来重要，干起来次要，碍事时不要”的现象。国务院法制办最新调研显示，尽管依法行政取得重大进展，但其整体水平仍亟待提高。

    同样的难题，也摆在陕西省法制办面前。“推进依法行政，迫切需要建立有效的监督机制。这种机制，要求我们跳出习惯的个案监督思路，站得更高，看得更远。”全程参与《办法》制定的省法制办副主任王军道说。

    当时，省法制办正在制定《行政执法监督办法》，以加大对具体执法行为的监督。在省政府和国务院法制办的直接指导下，他们决定调整立法思路——

    不抓个案，抓整体；不管个人，管机关；不盯执法人员，专盯行政首长。

    在具体的监督模式设计上，《办法》以《纲要》要求的“创新层级监督新机制”为基准予以细化，给推进依法行政工作一个有法律效力的更为有力的“杠杆”。王军道说，与其他执法监督规章截然不同的是，《办法》考评与惩戒对象均为行政机关和行政首长。

    “任何事没有监督就很难落实。《纲要》也是一样。”国务院法制办主任曹康泰认为，陕西省这部政府规章为上级政府对下级政府、政府对所属部门的监督开创了新路，意义重大，十分必要。

    挂钩政绩：以权力制约权力

    “《办法》确立了依法行政工作的新标准和尺度，将成为审查行政首长政绩的‘第三只眼’。”

    西北大学教授、省政协委员巩富文认为，以前对依法行政的监督是“四不”：机制不健全、职责不明确、内容和程序不规范、考评和奖惩不兑现。《办法》的出台，让行政监督有了制度保障。

    监督依法行政的“第三只眼”，究竟“亮”在何处？

    ——模块监督：把最需要监督的依法行政工作分为组织领导、行政决策等7组模块，下设更具体的考评观测点。比如，对信息公开的监督，就包括涉及公众利益重大信息的公布情况、依公民申请公开信息的情况等。

    ——重拳出击：依法行政监督工作由法制工作机构承办，主要采取全面检查、审查依法行政工作报告等方式。每年底，下级行政机关应向上级报告依法行政工作情况，县级以上人民政府应同时向同级人大常委会报告。

    ——挂钩政绩：依法行政工作实行年度考评，纳入本级政府和本系统年度目标责任考核统一进行。

    ——奖惩分明：对依法行政工作成效突出的单位给予表彰，对工作领导不力的通报批评，对存在严重问题的还要同时追究单位领导的行政责任。

    西北政法大学行政法学院院长王周户参与了《办法》的起草。他说：“中国法治自上而下推进。《办法》用权力制约权力，走了一条符合中国实际的推进依法行政的法治之路。”

    省监察厅副厅长岳崇认为，《办法》出台，使推进依法行政监督获得了法律上的支持和保障，有利于推进法治政府建设进程，有利于督促行政首长履行职责。

    第三只眼：能否经受现实考验？

    采访中，“实施难”和“立法好”一样，是记者听到最多的声音。

    在政府法制岗位干了10余年，西安市法制局副巡视员陈新安认为《办法》针对性强，也存在效率低的缺陷。比如，依法行政监督工作由法制机构承办。“承办”就要报批，说情等外来干扰就有了活动时间，从而影响监督效率和力度。

    参与《办法》起草的省政府法律顾问段秋关，也对其实施表示担心。“尽管法制日趋完备，但行政领导的法律意识还远远不够。必须加大对《办法》的宣传，加大对法制机构人员的培训，否则容易落空。”

    王周户也认为，能否达到立法目的，执行是关键。观念障碍是一大难点。在监督中，上下级政府及部门之间会有冲突。下级如果一味消极对待、被动应付，《办法》执行会大打折扣。

    “另外，监督任务繁重。作为承办单位的政府法制机构，从人员和机构配置来讲，都难以承受，亟待加强。”

    目前，陕西省委、省政府正试点年度目标责任考评。100分的总分中，依法行政年度考评占3分。省委办公厅法规处副处长白宗正认为，这种挂钩，将大大促动《办法》落实。

    省建设厅是试点单位之一。法规处工作人员刘景升对《办法》实施“比较乐观”——厅领导对此十分重视。这种挂钩，找到《办法》实施的“好抓手”。

    《办法》带来的压力，也直指“行政首长”。

    签署发布《办法》的省长袁纯清，发下“狠话”：这部规章不是“一纸空文”，落实起来要来真的。谁撞上了这条“高压线”，就怪不得我了！推进依法行政，我不怕得罪人！

    一种探索，一次尝试，一个开始。

    还有一个多月时间，《办法》就要正式施行了。这把悬在行政首长头上的“依法行政之剑”能否管用？我们拭目以待。（吴兢）