第二部分 2012年工作总体部署

    24.怎样理解2012年政府工作的总体要求？

    2012年政府工作的总体要求是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持稳中求进，加强和改善宏观调控，继续处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系，加快推进经济发展方式转变和经济结构调整，着力扩大国内需求特别是消费需求，着力加强自主创新和节能减排，着力深化改革开放，着力保障和改善民生，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，努力实现经济平稳较快发展和物价总水平基本稳定，保持社会和谐稳定，以经济社会发展的优异成绩迎接党的十八大胜利召开。全面准确理解这一总体要求，要着重把握好以下几个方面。

    第一，坚持稳中求进的总基调。2011年，中国实现了“十二五”时期良好开局，巩固和扩大了应对国际金融危机冲击成果，国民经济呈现增长较快、价格趋稳、效益较好、民生改善的良好态势。但是也要看到，当前我国面临的国际国内环境仍然严峻复杂。从国际看，国际金融危机还在发展，一些国家主权债务危机短期内难以根本解决，世界经济复苏进程更显艰难曲折。从国内看，投资有所放缓，消费增长难度增加，外需的不确定性增多，经济增长面临下行压力，物价涨幅还处在高位，经济发展中的不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题尚未根本缓解。综合考虑各种有利因素和不利条件，提出坚持稳中求进，具有很强的现实意义。所谓稳，就是要保持宏观经济政策基本稳定，努力克服国内外各种不稳定、不确定因素的影响，保持经济平稳较快发展；继续采取综合措施，保持物价总水平基本稳定；保持社会大局稳定，促进社会和谐。所谓进，就是要继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，强化时不我待的紧迫感，努力在转变经济发展方式上取得新进展，在深化改革开放上取得新突破，在改善民生上取得新成效。

    第二，加强和改善宏观调控，继续处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系。面对严峻复杂的国际政治经济环境和国内经济运行新情况新变化，要实现各项经济发展目标，必须加强和改善宏观调控。要敏锐观察和准确判断国内外经济走势，大力发展实体经济，高度重视苗头性、倾向性问题，把握好宏观调控的力度、节奏和重点，适时适度进行预调微调，提高政策的针对性、灵活性和前瞻性。2012年，经济增长下行压力较大与影响物价上涨因素较多并存，长期以来的经济结构问题亟待解决，必须继续统筹处理速度、结构、物价三者关系，防止经济出现大的波动，防止价格走势反弹，坚持有扶有控，提高经济增长质量和效益，增强发展的协调性和可持续性。

    第三，加快推进经济发展方式转变和经济结构调整。为应对国际金融危机，无论是发达国家还是发展中国家，都纷纷采取措施，调整需求结构，以科技创新和发展壮大新兴产业为突破口，培养新的经济增长点，努力在国际竞争中谋取先机并占领制高点，促进经济强劲、可持续、平衡增长。我们要紧紧抓住战略机遇期，加快转变经济发展方式和经济结构调整。这既是一个长期过程，也是当前最紧迫的任务。要坚持突出主题，贯彻主线，把加快转变经济发展方式的要求贯穿到经济社会发展的各领域和全过程。

    第四，把握好四个“着力”。一是着力扩大国内需求特别是消费需求。加快构建扩大消费的长效机制，通过提升居民特别是中低收入者收入来增强消费能力，完善促进消费的政策体系，改善消费环境。同时，保持投资合理增长，不断优化投资结构。二是着力加强自主创新和节能减排。抓住节能减排的关键，节约能源，提高能效，减少污染。大力推进科技创新，紧紧抓住科技与经济紧密结合这个根本问题，加快建立以企业为主体的技术创新体系，引导创新要素向企业集聚。三是着力深化改革开放。进一步推进收入分配、财税、金融、行政审批、价格等领域改革，完善国有资本有进有退、合理流动机制，落实促进非公有制经济发展的各项政策措施。保持对外贸易稳定发展，深入实施科技兴贸、以质取胜和市场多元化战略，推动进出口平衡发展，提高利用外资质量，实施“走出去”战略，参与全球治理和区域合作。四是着力保障和改善民生。继续实施更加积极的就业政策；加快完善社会保障体系；增加教育投入，确保实现财政性教育经费支出占国内生产总值4％目标；深入推进医药卫生事业改革发展；继续推进保障性住房建设，完善保障性住房建设、分配、管理、退出等制度。

    全面做好政府工作，要统筹兼顾，协调推进，把稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐更好地结合起来，切实搞好各项目标、任务之间的平衡，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设。2012年是“十二五”时期承前启后的重要一年，我们党将召开十八大，要以经济社会发展的优异成绩迎接党的十八大胜利召开。

    25.2012年我国经济社会发展的主要预期目标有哪些？

    温家宝总理在《报告》中提出，2012年经济社会发展的主要预期目标是：国内生产总值增长7.5％；城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率控制在4.6％以内；居民消费价格涨幅控制在4％左右；进出口总额增长10％左右，国际收支状况继续改善。同时，要在产业结构调整、自主创新、节能减排等方面取得新进展，城乡居民实际收入增长和经济增长保持同步。

    一、 促进经济平稳较快发展

    《报告》提出“国内生产总值增长7.5％”，这一预期目标是促进经济平稳较快发展的需要。从必要性来看，2012年我们将面临更为错综复杂的国内外经济环境。国际经济环境中存在的不稳定性不确定性日趋严重：美国失业率居高不下，经济复苏步履维艰，同时欧洲主权债务危机愈演愈烈，世界经济下行风险明显增大，全球经济确实存在着二次探底的危险，世界经济将在较长一段时期内处于低迷不振的状态。国内宏观经济也面临着新问题。在经济增长方面，最需要关注的是经济增速缓慢回落。增速回落既有我们主动调控因素使然，也有被动性的外部因素冲击。在2012年宏观调控工作中，“稳增长”应具有重要的位置。我们必须千方百计做好自己的事情，保持宏观经济又好又快发展更具有特殊重要的现实意义。因此，把国内生产总值增长速度保持在7.5％这样一个水平上是完全必要的。

    另一方面，2012年将国内生产总值增长目标定为7.5％确实低于前几年的目标水平。2012年将国内生产总值增长目标略微降低，除了由于国际大环境总体存在的制约因素之外，主要是要与“十二五”规划目标逐步衔接，引导各方面把工作着力点放到加快转变经济发展方式、切实提高经济发展质量和效益上来，以利于实现更长时期、更高水平、更好质量发展。

    二、 保持价格总水平基本稳定

    《报告》提出，“居民消费价格涨幅控制在4％左右”。这一目标的设定，既反映了目前保持价格总水平基本稳定的重要性，又表现出我们把价格上涨幅度控制在适当水平的决心和信心。由于多种因素的影响，2011年年初以来，通货膨胀压力明显增大。针对2011年出现的通胀压力，我们采取了综合应对措施，积极效果已经逐步显现，但是有效抑制价格上涨仍然是艰巨的任务。虽然近来居民消费价格涨幅有所回落，但是保持价格总水平基本稳定的任务依然繁重，绝对不可掉以轻心。第一，农业基础薄弱和提高农民收入、劳动力成本上升、土地价格，以及加强环保等影响未来物价上涨的各种成本推动的刚性因素依然存在；第二，欧美各国深陷财政金融困境，他们必然也只能采取扩张性政策应对危机，对我国形成的输入性通胀压力不可低估；第三，我国虽然已经有效控制了流动性过快增加，但是货币存量依然较大，形成通胀的可能性仍须防范。由于存在这些因素，我们必须继续认真搞好物价调控，防止物价走势出现反弹，保持价格总水平基本稳定。此外，我们在2012年还需要大力推进深化价格改革，进一步理顺价格机制，也需要在设定价格上涨幅度预期目标时留出必要的空间。

    三、 千方百计扩大就业

    《报告》提出，“城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率控制在4.6％以内”。2012年提出的就业目标与上年基本一致，但是完成指标的工作难度要比上年大，因为2012年经济增长的预期目标要比上年有所降低，预期提供新的劳动就业岗位的能力不如上年，创造新增就业岗位必须付出更大的努力。同时，随着经济结构调整力度加大，劳动力需求结构出现变化，因此除了就业的总量矛盾依然存在之外，就业的结构性矛盾会更加突出，新的一年中如何解决好就业问题依然面临巨大压力。在新的一年中，我们要把就业作为保障和改善民生的头等大事，深刻认识促进就业是实现经济发展方式转变的重要条件，通过促进就业为实现社会和谐创造条件。

    四、 保持对外贸易稳定发展

    《报告》提出，“进出口总额增长10％左右，国际收支状况继续改善”。这一目标的设定既反映了目前国际贸易大环境的严峻性，也有利于我们抓住机遇，把不利因素转化为有利因素，积极调整经济结构，加快转变经济发展方式。适当调低进出口增长速度目标更重要的意义在于，我们要抓住机遇，把不利因素转化为有利因素，积极调整经济结构，加快转变经济发展方式。2012年我们要高度重视对外贸易工作，发挥进出口对宏观经济平衡和促进结构调整的重要作用。

    《报告》提出的经济社会发展主要预期目标体现了突出主题、贯穿主线、统筹兼顾、协调推进的原则，体现了各项目标任务之间的平衡，体现了稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐的有机结合。

    26.2012年政府工作的总体思路是什么？

    温家宝总理在《报告》中指出，我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持稳中求进，加强和改善宏观调控，继续处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系，加快推进经济发展方式转变和经济结构调整，着力扩大国内需求特别是消费需求，着力加强自主创新和节能减排，着力深化改革开放，着力保障和改善民生，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，努力实现经济平稳较快发展和物价总水平基本稳定，保持社会和谐稳定，以经济社会发展的优异成绩迎接党的十八大胜利召开。这是今年政府工作的总体思路，我们必须全面认识、深刻理解、切实贯彻。

    （一）坚持突出主题、贯穿主线。2012年是“十二五”时期承前启后的重要一年，也是本届政府任期的最后一年，中国共产党将召开第十八次全国代表大会。因此，做好今年经济社会发展的各项工作具有特殊重要的意义。当前，我国经济呈现增长较快、价格趋稳、效益较好、民生改善的良好态势，综合国力和国际影响力不断提升。与此同时，发展中不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出。需求结构不合理，消费率偏低，经济增长对投资的依赖程度仍然偏高；产业结构不合理，服务业比重偏低，制造业总体上处于国际产业链的中低端；投入结构不合理，经济增长所消耗的能源资源过多，经济社会发展面临的资源环境约束还在强化；分配结构不合理，国民收入分配格局不合理状况没有改观，居民收入差距拉大的矛盾还在积累。认真解决这些矛盾和问题，实现又好又快发展，必须在各项工作中突出科学发展这个主题、贯穿加快转变经济发展方式这条主线。

    （二）坚持“稳中求进”总基调。稳，就是要保持宏观经济政策基本稳定，保持经济平稳较快发展，保持物价总水平基本稳定，保持社会大局稳定。进，就是要继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，在转变经济发展方式上取得新进展，在深化改革开放上取得新突破，在改善民生上取得新成效。稳和进是辩证的统一，互为条件，相辅相成。稳的本质要求是创造良好的环境，包括政策环境、宏观经济环境和社会环境；进的本质要求是在经济发展的质量效益上有新的提高，努力实现经济社会又好又快发展。为实现稳中求进，2012年要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时适度进行预调微调，进一步提高政策的针对性、灵活性和前瞻性。

    （三）坚持统筹兼顾、协调推进重点工作。2012年经济社会工作任务繁重，涉及许多方面和领域，概括起来讲，就是“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”，这六个方面的工作要求既突出重点，又相互关联。稳增长是保持今年经济社会大局稳定的基础和关键，控物价是关系群众利益和经济社会发展全局的重点工作，调结构是转变经济发展方式的主攻方向和提高经济增长质量效益的基本途径，惠民生是推动经济社会发展的根本目的，抓改革是为经济社会发展注入强大而持久的动力，促和谐是为经济社会发展和改善人民生活创造良好环境。只有把各项工作更好地结合起来，坚持统筹兼顾、协调推进，才能取得预期效果，顺利实现经济社会发展的各项目标。

    （四）坚持夯实实体经济基础。在当前和今后的经济工作中，我们必须正确处理实体经济与虚拟经济的关系，牢牢把握发展实体经济这一坚实基础。夯实实体经济基础，要让各类市场要素特别是人才和资金更多地向实体领域聚集，要努力营造鼓励勤劳创业、实业致富的社会氛围，要和调结构紧密结合起来。要发挥好金融在现阶段我国经济发展中的重要作用，深化金融体制改革，加快金融创新，增加金融业核心竞争力和服务能力，提高金融监管水平，使金融更好地服务于实体经济发展。

    27.如何继续实施积极的财政政策？

    2012年，继续实施积极的财政政策，关键要按照稳中求进的工作总基调，处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，既保持财政政策的连续性和稳定性，又增强财政宏观调控的针对性、灵活性和前瞻性，促进经济平稳较快发展、物价总水平基本稳定以及社会和谐稳定。

    （一）加强和改善财政宏观调控，促进经济平稳较快发展和物价基本稳定。着力扩大消费需求，继续实施更加积极的就业政策，落实好城乡低保对象、农村五保供养对象以及家庭经济困难学生等的补助政策，促进提高城乡居民特别是中低收入者收入。支持商贸流通体系建设，创造良好的消费环境。保持合理的中央基建投资规模，重点支持保障性安居工程、农业农村和教育卫生基础设施、节能环保、自主创新和新兴产业等方面，注重引导和带动民间投资。稳定出口退税政策，大力发展服务贸易，严格控制“两高一资”产品出口，推动出口结构转型升级。实施结构性减税，降低部分进口商品关税，增加能源资源产品、先进设备和关键零部件进口，落实好减轻小型微型企业负担的各项税费政策，实施对小型微利企业的所得税优惠，扩大物流企业营业税差额纳税试点范围，实施支持物流企业大宗商品仓储设施用地的城镇土地使用税政策，继续清理规范涉企收费和公路收费。发挥财税政策稳定物价作用，努力保障实现粮食稳产增产，增加主要农副产品供应，推进现代农产品流通体系建设，开展农产品增值税进项税核定扣除办法试点，加强重要商品物资储备和投放，做好生活必需品、重要原材料进口，健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。

    （二）完善财税政策措施，加快转变经济发展方式。完善科技投入体系，保障科技重大专项实施，大力支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究开发，启动国家科技成果转化引导基金，设立区域科技创新专项资金。大力促进战略性新兴产业、先进装备制造业和现代服务业发展，改造提升传统制造业。大力支持中小企业发展，设立国家中小企业发展基金，支持中小企业信用担保体系建设。落实好区域发展总体战略，继续实施资源枯竭城市转移支付制度，提高财力薄弱地区落实各项民生政策的保障能力。加强重点节能工程建设，推广节能产品。加快发展新能源、可再生能源和清洁能源，建立健全排污权有偿使用和交易政策体系，将草原生态保护补助奖励政策覆盖到国家确定的全部牧业半牧业县。

    （三）加大强农惠农富农政策力度，促进城乡协调发展。大力支持农田水利建设，加强中小河流治理、小型病险水库除险加固和山洪地质灾害防治。完善对产粮大县（省）奖励政策，实施耕地保护奖励政策，健全粮食主产区利益补偿机制。加快农业综合开发，支持现代农业技术体系和农产品流通体系建设。继续增加涉农补贴规模，稳步提高主要粮食品种最低收购价水平，完善林业补贴政策，健全财政综合扶贫政策体系，促进增加农民生产经营性收入和工资性收入。深化农村综合改革，积极稳妥推进清理化解垫交税费等公益性乡村债务试点，启动农村综合改革示范试点，继续实施村级公益事业建设一事一议财政奖补政策，进一步增强村级组织运转经费保障能力。

    （四）加快社会事业发展，着力保障和改善民生。支持建立企业职工工资正常增长和支付保障机制，完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策。严格落实教育经费法定增长要求，拓宽财政性教育经费来源渠道，确保实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标，支持学前教育发展，健全义务教育，促进普及高中阶段教育，逐步实行中等职业教育免费制度，促进提高高等教育质量。深化医药卫生体制改革，推动各项基本医疗保险制度衔接，提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准，加快以县级医院为重点的公立医院改革试点。健全社会保障体系，实现新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度全覆盖，继续提高企业退休人员基本养老金水平和城乡居民最低生活保障标准，完善失业保险制度。大力支持保障性住房建设，扩大农村危房改造范围并适当提高补助标准。大幅增加财政文化投入，重点支持文化遗产保护、利用直播卫星开展广播电视公共服务以及农村公共文化服务体系建设等。

    （五）加大攻坚力度，积极稳妥推进财税体制改革。继续优化转移支付结构，增加一般性转移支付，健全国家重点生态功能区转移支付制度。完善省以下财政体制，健全县级基本财力保障机制。完善公共财政预算，全面提高政府性基金预算的规范性和透明度，扩大国有资本经营预算实施范围，加强社会保险基金预算管理。强化预算编制和执行管理，深化部门预算、国库集中收付等预算管理制度改革。在一些生产性服务领域推行营业税改征增值税改革试点，完善消费税制度，全面推进资源税改革，稳步推进房产税改革试点，改革城市维护建设税。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金。切实加强地方政府性债务管理。

    28.怎样实施稳健的货币政策？

    继续实施稳健的货币政策，其内涵就是要按照总量适度、审慎灵活、定向支持的要求，兼顾促进经济平稳较快发展、保持物价稳定和防范金融风险。在措施上，重点要做到如下几个方面：

    一是综合运用各种货币政策工具，调节好货币信贷供求，保持社会融资规模合理增长，广义货币预期增长14%。加强对宏观经济形势的预研、预判、预测，深入分析经济发展和运行趋势变化，准确把握金融宏观调控的力度、节奏和重点。根据经济金融运行情况，把货币信贷和流动性管理的总量调节与健全逆周期的金融宏观审慎政策框架结合起来，进一步完善货币政策工具，综合运用利率、汇率、公开市场操作、存款准备金率等多种价格和数量工具政策工具，保持社会融资规模合理增长。

    二是优化信贷结构，切实降低实体经济融资成本，更好服务于实体经济发展。充分发挥信贷政策的指导作用，促进信贷政策与产业政策协调发展，继续引导金融机构加强对国家重点在建、续建项目的信贷支持，加大对保障性安居工程建设的信贷支持，继续加大对符合产业政策、有市场需求的企业的信贷支持。继续加大对战略性新兴产业、文化产业、节能环保、淘汰落后产能、现代服务业、自主创新等方面的金融支持。继续严格控制对高耗能、高污染和产能过剩行业的贷款，支持低碳经济发展。继续做好促进区域经济协调发展的金融支持。

    继续发展民生金融，促进民生改善和社会和谐。深入推进农村金融产品和服务方式创新，重点做好水利改革发展的金融支持。着力改进和提升“三农”金融服务。进一步改进和完善小额担保贷款政策，加大对劳动密集型产业和小型微型企业发展的信贷支持，支持妇女、农民工、高校毕业生、大学生村官、残疾人等群体促进就业。继续完善差别化住房信贷政策。继续发挥金融支持扶贫开发的积极作用。进一步做好应急、救灾、助学等金融支持工作。

    三是完善人民币汇率形成机制。2011年人民币对美元汇率升值5.1%，人民币汇率中间价日均波动44个基点，人民币汇率预期开始分化。根据名义有效汇率和实际有效汇率、国际收支未来发展方向看，人民币汇率正逐渐趋于长期合理水平。今后重点是改进中央银行外汇调控方式，扩大汇率浮动区间，充分发挥市场供求在汇率形成中的基础性作用，增强人民币汇率双向浮动弹性，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。加快发展外汇市场，改进外汇市场做市商运行与评估机制，完善清算和交易机制，丰富外汇产品，为市场主体提供更多的汇率避险工具。

    四是防范金融风险。建立健全系统性金融风险防范和监管协调机制，增强抵御风险能力。进一步完善逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染导致的系统性风险，维护货币和金融体系的稳定。继续探索我国加强宏观审慎管理和系统性金融风险防范的方法手段。加强金融监管协调机制建设，建立健全系统性、区域性金融风险防范和处置机制。不发生系统性、区域性金融风险是金融工作的底线。要健全系统性金融风险监测、评估和预警体系，完善处理机制和清算安排，健全金融安全网。进一步加强各部门的信息交流和共享，强化资本充足率监管，健全对流动性、杠杆率的指标管理体系，建立系统重要性金融机构认定标准和评估框架，建立健全宏观审慎管理和微观审慎协调配合、互为补充的体制和机制。规范各类借贷行为，引导民间融资借贷健康发展。严厉打击各类非法金融活动。加强跨境资金流动监控。继续深化外汇管理体制改革。进一步加强跨境资金流动监测预警。综合运用经济和法律手段遏制投机套利资金，防止异常外汇资金大规模流入，严厉打击“热钱”等违法违规资金流入。扎实做好进出口核销改革，稳步推进资本项目可兑换，适时拓宽资本流出渠道，引导资金合法有序流动。

    五是深化金融体制改革。深入推进国有大型金融机构改革，健全服务小型微型企业和“三农”的体制机制，引导大中型银行延伸服务网点、创新服务模式，规范发展小型金融公司。推进完善多层次农村金融体系，深化农村信用社改革。推动实施银行业新监管标准。推进建立存款保险制度。继续稳步推进农业银行“三农金融事业部”改革，不断提升“三农”和县域的金融服务水平。按照“分类指导、一行一策”的原则，继续深化政策性金融机构改革，充分发挥政策性金融机构在支持外贸发展、实施“走出去”战略中的功能和作用。促进股票市场健康发展，健全完善新股发行制度和退市制度。强化投资者回报和权益保护。积极发展债券市场。推进保险业改革发展。

    深化利率市场化改革。稳步推进人民币资本项目可兑换工作，扩大人民币在跨境贸易和投资中的作用。自2009年7月开展跨境贸易人民币结算试点以来，人民币跨境使用已经取得突破性进展。2012年要积极拓展人民币在贸易投资中的跨境使用，积极探索开展个人跨境人民币业务，建立宏观审慎政策框架下的外债管理制度和风险防范机制。放宽居民境外投资限制。扩大境内发行人民币债券的外机构范围，有序引导三类机构投资银行间债券市场。推进境外项目人民币贷款工作。进一步落实双边本币互换协议和本币结算协议。逐步发挥人民币作为国际储备资产的职能。继续支持香港离岸人民币业务中心发展。