在农村最低生活保障制度
和扶贫开发政策有效衔接试点工作会议上的讲话
范小建
2009年2月26日
同志们：
这次试点工作会议的目的非常明确，就是以科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十七大、十七届三中全会和国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议的精神，贯彻落实中发[2009]1号文件的精神，促进农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的顺利进行，确保取得实效。今年年初我办和民政部就开展这个试点联合下发了通知，各地扶贫部门马上积极行动起来，主动与民政部门联系，制定了试点工作方案，有些省的工作已经起步。河南和青海主动要求参与试点，江苏、湖北和重庆增加了试点县的数量。
但是，随着试点的进行，各地也反映出一些问题，主要是对于为什么要开展这项试点，试点要解决什么问题，达到什么目的，试点的关键环节和主要难点是什么等，大家在思想上还不够统一，甚至有一些模糊认识。因此，办党组决定召开这样一次会议，请相关部门介绍基本情况，交流各试点经验，对我们要下发的文件征求意见，以便进一步统一思想，提高认识，扎实推进试点工作。下面我讲三点意见：
一、搞好扶贫开发与农村低保两项制度有效衔接试点的重要意义
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务和重大原则，也对新阶段扶贫开发的方针、政策、标准、重点等提出了明确要求。随着农村贫困人口大幅度减少，农村扶贫标准提高，农村最低生活保障制度的建立，我国扶贫开发工作进入了开发与救助两轮驱动的新阶段。三中全会《决定》明确要求，要实现这两项制度的有效衔接。首先，实现两项制度的有效衔接，是确保实现十七大目标的重要举措。党的十七大明确提出了到2020年“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标。要确保目标的实现，必然要进一步完善现行的政策体系，对没有发展能力的贫困人口做出兜底性制度安排，通过救助维持其基本生存；对具有发展能力的贫困人口给予新的支持，通过扶持促进其脱贫致富，以形成低保维持生存、扶贫促进发展这样一个新的工作格局。这是保障实现减贫目标的重大制度安排，两项措施不但都要到位，而且要实现有效衔接，否则就会影响总体目标的实现。
第二、实现两项制度的有效衔接，是党中央、国务院的一贯要求。2007年7月《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》第一次提出，农村低保“要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，脱贫致富。”十七届三中全会《决定》进一步明确要求，“完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”去年11月召开的国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上，回良玉副总理再次强调，“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。扶贫部门和民政部门要把有效衔接作为贯彻落实党的十七届三中全会精神的一项重要工作，切实抓紧抓好，既要明确分工，更要加强配合与协调”。这次会议还明确要求扶贫办、民政部与相关部门配合，制定下发一个两项制度衔接的指导性文件。
第三、实现两项制度的有效衔接，是党中央、国务院交给扶贫部门的重要任务。中发[2009]1号文件明确指出，要制定农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接办法。今年2月4日下发的国务院办公厅关于落实中央1号文件的分工意见（国办函【2009】16号），对各部门的具体任务进行了分解，其中明确我办牵头落实的工作任务只此一项，就是制定农村最低生活保障制度与扶贫开发有效衔接的办法。这是一项硬指标，硬任务，我们责无旁贷，必须完成。
第四、实现两项制度的有效衔接，是提高行政效能和扶贫效果的有益探索，是完善国家扶贫战略和政策体系的内在要求。扶贫和低保都是针对贫困人口的政策措施，如果在工作中不能很好结合，不仅会增加基层的工作负担，还可能出现扶贫资源配置的重复或遗漏。共同识别贫困人口，分别采取有针对性的帮扶措施，不但可以减轻基层工作压力，提高政府扶贫资源的使用效能，而且对于完善国家扶贫战略和政策体系至关重要。通过两项制度衔接，完善贫困人口的识别机制，是提高扶贫工作水平的重要途径。我们现在很多面向贫困农户的政策措施难以落到实处，就是因为没有建立贫困农户的识别机制。实现两项制度有效衔接，建立识别机制，是提高扶贫工作水平，完善新阶段扶贫战略和政策体系的内在要求。
总之，这是一项大政策，是关系到今后十年乃至更长时间扶贫开发工作的基础性制度建设，是新阶段完善国家扶贫战略和政策体系的奠基之作。对此，我们一定要有清醒的认识。做好这项工作，一定要坚持试点先行。不能走过场，摆花架子；也不能搞繁琐哲学。要建立起一个科学的、经得起实践和时间检验的好制度，先行试点是一个必不可少的环节。
二、搞好试点工作的核心是完善贫困人口的识别机制
20多年的扶贫开发，始终要解决的一个问题是瞄准。为此，扶贫部门进行了长期探索。制定国家扶贫标准，划定集中连片贫困地区，确定贫困县和扶贫开发重点县，再确定贫困村。为了找到贫困人口，我们建立了农村贫困监测制度，开展了贫困人口建档立卡的工作。在实施国际项目和一些试点当中，我们还尝试了贫困人口的参与式识别办法。但是总的看，目前扶贫部门的贫困识别，比较多地采用农户家计调查的方法，既耗时费力，容易出现偏差，又不易得到基层群众的普遍认可。
不解决贫困人口的识别问题，扶贫项目和扶贫资金就不能瞄准贫困人口。我们在调查中发现，扶贫政策进村以后，往往就成为普惠性的政策，从条文上看，大家都一样。但真正执行下来，又往往是相对富裕的农户受益，真正贫困的农户时常因为拿不出自筹或配套资金而得不到国家的政策支持。这在扶贫移民项目中最为突出。国家支持你，是因为你有穷人。我们是为穷人要的钱。但因为穷人配不了套，给穷人的政策，穷人却拿不到。当然，贫困地区基础设施和社会事业建设是普惠性的，但扶贫移民，劳动力转移培训，产业开发等措施不向贫困人口倾斜，就违背了政策的初衷。特别是在国家行业主管部门不断加大对农村基础设施和社会事业的支持力度之后，普惠式的政策，力度越来越大。在这种情况下，农村扶贫工作的着眼点要更多转向提高贫困户的自我发展能力，识别和倾斜的问题就更加突出。其实，低保与扶贫资金都是高压线。因为对象很明确，所以低保的钱，没人能动，也没人敢动。但扶贫的钱，因为没有建立贫困农户的识别机制，找不准工作对象，就经常与其它资金混同使用，使扶贫效果打了折扣。我们强调资源整合，但整合不能改变扶贫资金的属性。我在去年全国扶贫工作会议上说过，要准确把握财政专项扶贫资金与其它支农资金的不同。一般的支农资金只要求落实到农业和农村项目，而专项扶贫资金则要求瞄准贫困农户。如果不注意这个根本性区别，扶贫就变了“味儿”，“瞄准”就会在最后一个环节“脱靶”，就会把穷人放在“空挡”上。
识别贫困户的有效方法是民主推荐。我们在过去的试点中有过这方面的尝试，农村低保制度在这方面已经形成了比较规范的操作方法，我们扶贫部门要虚心学习。要参照低保的做法，完善和改进我们的贫困人口识别机制。只有两项制度在贫困人口识别上协调起来，才能健全和完善贫困农户档案，实施分类扶持，做到应保尽保，应扶尽扶，真正实现有效衔接。
三、对搞好试点工作的几点要求
试点工作的具体操作问题，国良同志将根据会议的讨论情况在总结时部署，我在这里提几点原则性的要求。
一是进一步统一思想，提高认识，克服畏难情绪。要把思想统一到十七届三中全会《决定》、扶贫开发领导小组第一次全体会议和中央一号文件的精神上来。简单说，两项制度衔接不存在做不做的问题，而是怎么做好的问题。一项新的探索性工作，必定有难度，不能因为困难就退缩。毛主席早就说过，“什么叫工作，工作就是斗争。那些地方有困难，有问题，需要我们去解决。我们是为着解决困难去工作去斗争的，越是困难的地方越是要去，这才是好同志。”另外，我在这里要特别强调，最近一些省区的扶贫工作机构正处在调整中，个别地方存在干部安排问题。在这种情况下，我们要以对党和人民高度负责的精神开展工作，所有试点省区市不要因此而懈怠。
二是加强合作，相互协调，发挥整体效益。此次试点是民政部和我办联合部署的，将来下发指导性文件有五个部门。在过去两年多的时间里，扶贫办和民政部、财政部、统计局通力合作，取得了很好的效果。这次中国残联又主动参与其中。各级扶贫办要主动与相关部门加强联系，做出重要决定、出台相关文件、采取具体行动措施，都要提前征求几个单位的意见，尽量做好沟通工作。只有加强合作，才能确保试点顺利进行，试点成果得到推广。
三是严谨务实，勇于创新，力争科学规范。各地经济社会发展水平不同，面临的主要矛盾和问题也会存在差异，因此我们在制定试点工作方案时，采取的是粗线条的方法，对许多问题没有做出太具体的规定。这样做的目的是为了给各地的试点提供良好环境和空间。各地要本着实事求是，一切从实际出发的原则，探索和创新工作方法。在试点的过程中，要不断总结，不断调整，对行之有效的做法进行规范，上升到基本制度。我们将不断跟踪各地试点情况，适时总结交流，相互学习促进，逐步形成能在面上推广的成果。
四是加大支持力度，积极完善政策。后续政策不足或政策不到位，是一些地方建档立卡流于形式的重要原因。建立新的识别机制之后，对于试点尤其需要给予经费上的支持，让贫困群众和基层干部看得见，摸得着。搞试点不能“空对空”。今年尚未落实和明确的扶贫项目都应该向试点县倾斜。但试点县如果只想要钱不想试点，我们也要制定相应的限制措施。
最后，对参加今天会议的民政部、财政部、统计局和中国残联同志表示感谢。
