编者按：土地管理参与宏观调控，在全球金融危机的背景下，集中体现为实现“保增长，保红线”的互利共赢。国土资源部审时度势，开展“双保行动”，用意正在于此。近来，国家土地督察上海局在发动、组织和协调各地开展这项行动过程中，在督察区域内选择了10个市（区），以涉及“红线”变更的农地转用和土地征收审批事项为主，开展了为期一个月的审核督察。督察效果表明，这是督察机构坚守耕地“红线”最直接、最有效的手段之一。
在全球经济不断显示回升迹象之时，长三角与海西经济区也呈现出一派“地气”上升之势——
土地管理中的各种“病症”在边查边改中得到纠正和缓解，补足“元气”的药方有针对性地开出：在行政管理体系中，土地管理相关部门围绕土地管理的共同责任，正在构建新的合作关系；土地管理职能行使过程中的阻力正在被逐步清除，土地管理的法律秩序得到强有力的维护……
前不久，上海市奉贤区，浙江省杭州市、绍兴市、湖州市、温州市，福建省福州市、泉州市、莆田市，宁波市、厦门市10个市（区），先后迎来了国家土地督察上海局的3支审核督察工作组。这一被该局称为“十地督察”的行动，通过以农地转用和土地征收审批事项为主要审核内容的“督察套餐”，迅速摸清了这10个市（区）土地利用管理、扩内需项目用地和土地执法的情况，指出了存在的问题，并提出了整改意见。
宛如一道遒劲旋风，督察组所到之处，地方政府无不被强烈触动。往往是督察组还未撤出，大规模的整改行动已轰轰烈烈地展开，制度层面的磋商与创建紧锣密鼓地进行……
对此，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史批示：“加强与地方沟通，指出存在的问题，支持、配合地方进行整改并改进工作，很好。”国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春批示：“上海局在这次审批事项督察中有声势、有力度，发现了不少值得注意的问题，特别是把督察与建立长效机制有机地结合，值得总结。”
整治违法动了真格
5月16日，上海市奉贤区青村镇花角村，上海俊强服装厂以租代征占用80多亩耕地建成的3层9400多平方米厂房，顷刻间化为残垣断壁。
自4月29日以来，青村镇党委书记亲自挂帅的土地违法整治行动，从区里领下拆除6宗违法建筑的硬任务后，又决定将巡查发现的10宗违法占地建筑也一并拆除。“这一次是动了真格了，土地执法第一次这么严。”副镇长宋建华慨叹。
不远处的金汇镇也在对违法用地“大动干戈”。一片59亩的堆场上，近百个经营户拿到镇政府发给的搬家费后开始搬离，20多辆装载车连续运了好几天，才把堆积如山的建筑废料清走，复耕复绿的准备工作已在进行中。“土地执法就得这么弄！”镇党委副书记、镇长宗全林说。
在国土资源部第九次卫片执法检查中，奉贤区的形势不乐观。区委书记张立平批示要求，进一步加强执法力度，坚决遏制违法用地。当区委副书记、区长时光辉了解到一些镇对拆违工作还存在畏难情绪，行动不够快，态度不够坚决时，便与各镇党政主要领导进行联系。区委常委、副区长张贵龙带队深入各镇，跟踪督查拆违工作，冒雨到拆违现场进行督导。由局党政班子组成的6个拆违督查小组，一支配合各镇（开发区）工作的50人拆违队伍，目前已拆除违法项目24个计24556平方米，退出土地98.9亩。
一时间，宁波、杭州等地也成为土地违法整肃“风暴”的中心。在宁波市违法用地最为集中的鄞州区，240亩土地上，22个违法占地项目已被拆除。3月10日，该区分管国土工作的副区长蒋明良来到宁波市国土资源局鄞州分局，约谈了22个镇的党委书记。“从早上上班开始一个一个地谈，一直持续到傍晚6点。约谈中具体明确了每个镇要拆除多少宗、多少面积以及拆除时限，任务分解清单也一一开出。”鄞州分局有关负责人告诉记者。尽管如此，鄞州区的违法整治任务还很艰巨。
在被国土资源部连续约谈两次后，今年宁波市政府发起了“免约谈、免问责”行动。副市长陈炳水多次召集专题会议，部署和推进土地违法违规问题专项整治，对全市2007年10月以来的用地情况进行全面核查和整治。
进入5月以来，在杭州市土地违法较为集中的萧山区，“第二轮拆违百日行动”进展迅速。在该市余杭区，以区长姜军为领导小组组长的违法用地整治行动势如破竹。未经土地行政主管部门批准、擅自在耕地尤其是基本农田上修建起来的休闲农庄等，纷纷被叫停或拆除；违法占地兴建起来的工业项目、建筑垃圾堆场等被清理一空，土地正在恢复往日面貌……6月30日，8宗472.35亩典型国土资源违法案件被严肃公开查处，3家涉案企业的违法建筑被实施强制拆除……
自年初以来，各地配合“九卫”执法检查进行的整改行动高调开展。进入5月以来，整治行动的力度普遍明显加大。“上海督察局督察组的到来，有力地推了我们一把。”不少国土资源系统的干部说。
审核督察快速出击
记者在沪浙闽各地了解到，在省、市总体部署“九卫”执法整改的框架之下，还有一条主线不容忽视。
5月5日，上海督察局副专员董菊卉上任第二天，就带着一个9人的督察组出发了。头一天，她与奉贤区进行衔接时提出，将原安排在某酒店的工作地点改到奉贤区规划和土地管理局内。“这样大家都方便，我们审核中有什么问题，可以随时找局里补充资料、了解情况。”
这是上海督察局为期近一个月的“十地督察”行动的一支队伍。同一天，另外2个督察组共28人，分赴浙江省杭州市和福建省福州市。按照行动计划，在分头完成第一站督察任务后，3个督察组马不停蹄，继续奔赴浙江省湖州市、绍兴市、温州市、宁波市，福建省莆田市、泉州市、厦门市7地开展督察。
这是一项被命名为“农地转用和土地征收审批事项督察”（简称审核督察）的土地督察核心业务，目前已进入常规开展阶段。今年3月25日，国家土地总督察办公室发布施行《农用地转用和土地征收审批事项督察办法》。此后，上海督察局出台了本局的操作细则。
但上海督察局并未按部就班。“在当前这种形势下，要摸清地方扩内需项目用地的情况，要推进‘双保行动’，还要尽快向土地违法现象严重的区域提出预警，光审核农地转用和土地征收审批事项是不够的。”上海督察局副专员周林祥告诉记者。大家在准备阶段的讨论中认为：农地转用和土地征收审批事项只涉及新增建设用地，不足以满足督察工作的时下所需，应当将土地利用管理、土地执法和扩内需用地的情况全部纳入。由此，这次审核督察的内容被延伸至：以实际发生的建设用地为主，内外业审核相结合。
出动全局主要人员，花一个月时间，在10个市（区）开展审核督察——这一构想在讨论中成为共识。
“我们倾向于快速、有效率地工作。通过快速、有效率的方式，对督察区域土地管理的面上工作进行把脉和判断，并且快速在面上产生影响。而大规模、集团式‘作战’，更能及早发现问题，高效了解实情。”上海督察局局长高向军这样认为。年初工作计划中的“三”变成了“十”，督察区域内十个被列入“九卫”监测范围的城市均被纳入此轮审核督察。
根据4月底上海督察局下发的审核督察实施方案，各地作了充分准备：2008年以来农用地转用和土地征收审批事项、第九次卫片执法检查、扩内需、保增长项目用地的有关情况和卷宗，以及2007~2008年度社会经济发展统计数据、有关地方性土地管理法规、规章和规范性文件等，被整理归集后移交给督察组。2008年以来建设用地审批事项有关资料、建设用地勘测定界坐标数据，以及查处的违法用地勘测定界坐标数据，纷纷抄送到上海督察局，进行套合分析。
每到一地，督察组人员按照“听取汇报—召开座谈会—查阅卷宗—查看现场”的工作流程，紧张而不失从容。在内业审核中，通过翻阅各种台账、汇总表等，把握总体情况，梳理重点问题、重点事件和重点地区，然后顺藤摸瓜，有重点地查看卷宗。按照实施方案，内业抽查率不低于50%，违法用地卷宗抽查率不低于80%。通过要素审核、查找地方性政策文件等，督察人员要查找出问题深层原因，最后还要由点及面，对类似问题进行归集汇总。
“我们的工作思路是由面到点，再由点到面。第一个‘面’是土地利用管理的基本情况，第二个‘面’是类同性问题的制度情况。”上海督察局副局长刘玉杰说，根据梳理出的重点问题、重点事件和重点地区，督察人员还需要有选择地进行实地核查。
“十地督察”宛如十指接地，指指连心。当5547件卷宗被逐宗查阅，1101宗地块被逐一核查和测量，督察组清晰体认到了督察区域土地利用和管理的“脉搏”：相对于全国其他地区，这个区域经济较为发达，土地管理总体比较规范；保增长保红线土地调控政策得到了认真贯彻，扩内需项目用地得到了有效保障。
与此同时，这个区域经济总量大，发展速度快。特别是金融危机发生之后，经济下滑的速度很快，扩内需保增长的压力更集中，用地需求也比其他地区更强烈，加上后备资源更紧缺，人地矛盾就更尖锐。九大类334个具体问题，被一一梳理出来。
一次深刻的地情国策课
5月16日14时许，杭州市余杭区良渚镇一块80多亩的土地上，建设垃圾堆积如山，现场一片狼藉。督察二组人员巡视一番后，向建筑垃圾中走去。陪同前来的杭州市国土资源局执法监察处处长、执法监察支队支队长程华林心头一惊，下意识地紧了紧步子。
程华林没有想到，深入违法用地的腹地，内心的感受竟会发生这样大的变化。“在外面走走，只觉得这块地不小。但是，走进去后，我感到非常愤慨：良田怎么能这样糟蹋，毁坏得这么厉害！那种感受，可以用震撼来形容。”作为杭州市国土资源局土地执法工作的负责人，他不禁反问自己：“杭州号称‘人间天堂’，还会有这样的地方！？”
15时许，余杭国土分局6楼会议室里，良渚镇镇长杨金有前来接受约谈。国家土地管理的大政方针、政策要求和土地管理的形势，周林祥一一讲明，并严肃指出了当地土地管理中的问题，要求良渚镇彻底梳理问题，立即停止违法用地，并明确时限彻底整改。
当天下午，杨金有立即主持召开会议，研究落实整改措施。次日上午，镇党委书记张俊杰在镇领导班子和余杭分局监察人员及村党支部书记等100多人参加的紧急会议上，全面部署整改工作……截至6月30日下午，22宗438亩土地恢复了耕种，离目标任务只差2宗70亩。
无论对于地方政府，还是土地执法人员，这次审核督察都是一次生动的地情国策课——
发现问题逐一记录在案，然后按图索骥，查找原因，提出整改意见。在这个抽丝剥茧的过程中，在对海量数据和资料的汇总、甄别、梳理中，问题一个个浮出水面。问题的暴露，引起了地方党委政府的高度重视，整治行动旋即展开。
据统计，督察期间，被督察地区共立案查处违法用地692宗，已处理到位344宗，拆除违法建筑197宗42万平方米，复耕土地5100余亩，提出党纪政绩处分9人，已落实7人。“土地督察工作在保增长保红线和规范土地管理中具有重要作用。”上海市政府副秘书长尹弘说。大规模的违法整治行动是对“双保行动”的极好策应。
5月25日，3个督察组就审核督察的情况，分别与宁波、泉州、温州市政府和国土资源部门交换意见。至此，“十地督察”行动顺利收官，3个督察组撤回上海。
在接下里的整整两天中，各督察组人员围坐在一起，对案件逐宗对照判结，对问题逐个梳理，俨然一场大型“会诊”。其间，各督察组组长反复与地方沟通、对接。
6月16日，上海督察局8名局级领导带队分赴沪浙闽三省，就“十地督察”情况与督察区域五省（市）政府分管领导正式交换意见。在明确提出督察中发现的九大类334个问题后，上海督察局对15号令的问责形势提出了预警：“一些地方违法用地比例接近15%，如果土地执法稍有放松，很可能突破问责红线。”
杭州市委常委、常务副市长杨戌标闻悉该市萧山、余杭两区违法用地的情况后，当即将两区区长叫到会场。两位区长当场承诺，将不惜代价整改到位。“这一次真的让我们震动很大。”浙江省政府有关负责人如此感慨。
其他省（市）政府也纷纷表示，上海督察局发现的问题实事求是，将对违法用地进行彻底整改。据悉，自上海市奉贤区大规模拆除违法建筑开始，上海市将把拆除违法用地常态化，相应的文件已经出台。
福建省副秘书长林依标表示，这次督察为福建省土地利用管理工作进行了一次全方位体检，尤其正值促进海西发展，建设用地集中释放之时，更显及时。宁波市副市长陈炳水要求，整改行动要体现宁波市的决心，要经得起检验；整改方案制定后要向市委、市政府汇报，让宁波市政府每一位领导都了解督察情况，尤其是了解土地执法检查方面的情况和问题。
“我们的意图，并非在于要你拆一个楼、纠正一个违章行为，我们在乎的是党委、政府的主要领导重视土地管理工作，因为土地管理、土地执法好不好，党委政府重视不重视，完全不一样。地方政府重视了，才能真正唱响耕地保护的主旋律。”高向军说，土地督察的对象是政府，这是土地督察工作必须把准的一条。
“审核督察更适合督察局，它能快速在面上产生影响，快速在面上形成对违法用地的工作压力。”高向军总结说。
这也是一次言传身教的“传、帮、带”。程华林不无感慨：“这次审核督察工作之深入细致、求真务实，令我们受到深刻的教育。杭州市的1000多份卷宗，督察组人员起早贪黑，国家层面的工作细致扎实到这个程度！这样的工作作风、工作方法，对基层是很好的教育。”
耕地“红线”和土地法治守卫者
“十地督察”的结果，让大家感到有些意外：上海督察局督察区域经济相对发达，土地管理较为规范，地方政府对法律的认知度总体较高，严管土地的意识相对较强。但在一些地方，土地管理职能不统一，土地利用总体规划实施管理不规范、擅自设立和扩大开发区、违规批准建设项目、违规审批和供应土地、土地执法不到位不规范等问题，依然不同程度地存在。值得注意的是，农业结构调整不规范和未批先用，成为农村土地管理中的一缕杂音。
5月21日下午，一个高层农民住宅项目现场，高向军与督察二组人员一起开展实地核查。当了解到漂亮的单元式住宅是在未批先用的土地上竖立起来，并且占用的大多是基本农田，他感到非常痛心。当了解到当地政府所谓“新农村建设办公室”，未经土地预审和发改部门立项，擅自批准建设项目，确定项目用地位置和用地面积，且批准占用大量基本农田，他深感震惊。
但这并不是孤例。经督察发现，某地农业、财政、旅游等部门，多次发文批准一些观光农业、经营性墓地项目，代行土地行政主管部门的土地审批和监管职能。此外，开发区违规设立、批地和扩大范围的情况，土地执法难、司法支持和部门配合不到位等问题，也一定程度地存在。凡此种种折射的，无不是土地管理职能行使不畅，根子上都是土地管理共同责任机制不健全、不完善，没有很好地发挥作用。
6月3日下午，上海督察局三楼接待室内，上海市奉贤区副区长张贵龙、区规土局局长杨汉荣一行汇报了奉贤区违法用地整治的情况。听罢，高向军建议：层层落实耕地保护目标责任制，区与镇、镇与村签订目标责任状；建立土地管理横向联动机制，水电、农业、民政等部门要相互通气、联动管理。
此后，在与五省（市）政府交换意见时，他多次提及要建立横向到边、纵向到底的土地管理共同责任机制。同时，该局发出的《督察意见书》明确要求，组织力量对已违规审批的项目和不符合土地管理上位法的相关地方性法规进行清理，严格执行项目立项须经土地预审等法律规定。
6月19日，宁波市鄞州区《关于建立土地执法监管共同责任机制的意见》下发至区政府各部门，征求意见后将正式下发。6月22日，上海市奉贤区加强土地管理工作会议召开，区长时光辉与各镇和各有关委办局负责人，共同在耕地保护责任书上慎重地签下名字，许下承诺……
据悉，为帮助奉贤区把耕地保护责任书做细做实，经上海督察局介绍，奉贤区规土局专门派员赴南通市国土资源局取经。此外，上海督察局还为奉贤局提供了温州市国土资源局土地管理的有关经验材料，有针对性地提供指导和参考。
“十地督察”犹如十指接地，触摸到土地的脉搏，整肃了土地违法。不仅如此，它更重要的价值在于让政府、部门和社会认识到，土地管理从来不是一家的事，多家用地就要多家管地。
“提高政府领导的认识，建立有效的土地管理机制，这是我们要追求的目标。这轮审核督察后，我们希望能帮助每一个地方建立一套土地管理的有效机制，纵向到底，横向到边。凡是跟土地管理有关的部门都纳入共同责任的体系，签订协议，违约必究。”说着，高向军若有所思，“正如甘藏春副总督察所说，监督地方政府土地管理秩序不能乱，这一点非常重要。”
据悉，上海督察局目前已根据审核督察中掌握的情况，启动了12个课题的调研，一些前沿问题的情况和相关政策建议不日将上报国家土地总督察。对各地整改工作进行验收前，上海督察局还将派出小分队进行实地暗察。（记者 冯培丽 特约记者 张先余）
