二、环境法制建设进一步完善

    （一）环境保护法规不断完善

    我国的环保立法工作经历了从无到有、从少到多的过程。新中国成立以来，国家以环境保护为对象制定、颁布和修订了多项环境保护专门法以及与环境保护相关资源法，初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系，为环保领域实现有法可依奠定了基础。1973年，国务院批转《关于保护和改善环境的若干规定》，是我国环境保护立法的起点。改革开放以来，环境立法逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和生态保护法、防灾减灾法等法律组成的环境保护法律体系。目前已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境法律体系。

    1978年，全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，将环境保护列入国家根本大法，这为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据。国务院及其有关部门制定的行政法规和部门规章在保护环境与资源的实践中发挥了重要作用。

    1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布，带动了我国环境保护立法的全面展开。把我国的环境保护方面的基本方针、任务和政策，用法律的形式确定下来，标志着我国环境保护事业逐步走上法制轨道，也标志着我国的环境法制体系开始建立。之后，国家陆续颁布了许多重要的环境保护法规，各省、自治区、直辖市和国务院有关部门结合本地区、本部门的情况制定和颁布了一批环境保护条例。把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。

    二十世纪80-90年代，我国的环境立法发展十分迅速，特别是90年代，全国人大环境与资源保护委员会的成立，加快了资源环境立法的进度。在资源和生态保护方面，我国相继出台了《土地管理法》、《矿产资源管理法》、《水法》、《煤炭法》、《水土保持法》等；在防灾减灾方面，制定了《防震减灾法》、《防洪法》和《气象法》等；在污染防治方面，我国先后制定了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。2002年我国第一部循环经济立法――《清洁生产促进法》出台，标志着我国环境污染治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。2009年1月1日起施行的《循环经济促进法》规定了一系列促进循环经济的制度，包括循环经济的规划，抑制资源浪费和污染物排放的总量控制，循环经济的评价和考核，以生产者为主的责任延伸制度，对高耗能、高耗水企业的重点监管制度和强化的经济措施等。环境立法工作的不断完善，使我国环境保护的主要领域基本都实现了有法可依。到目前为止，制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系。这些法律法规，对我国环境保护法规体系的逐步完善，限制破坏资源环境的活动，加快治理污染的进程，起了重要的促进作用。

    （二）环保管理与环保执法逐步加强

    我国在建立健全环境法律体系的同时，也重视环境管理体制建设。已经逐步建立起由全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的体制。

    全国人民代表大会设有环境与资源保护委员会，负责组织起草和审议环境与资源保护方面的法律草案并提出报告，监督环境与资源保护方面法律的执行，提出同环境与资源保护问题有关的议案，开展与各国议会之间在环境与资源保护领域的交往；国务院环境保护委员会由国务院有关部门的领导成员组成，是国务院环境保护工作的议事和协调机构，省、市、县人民政府也相应设立环境保护委员会；国家环境保护总局是国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理，省、市、县人民政府也相应设立环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。2008年3月，国家批准组建环境保护部，为国务院组成部门，调整了其主要职责和内设机构，强化了统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务等职能，为推进环境保护历史性转变提供了更加有力的组织保障。

    我国把环境执法放在与环境立法同等重要的位置，从90年代起，国家开始进行全国环境执法检查，对污染和破坏环境的行为进行严肃查处，对环境违法犯罪行为进行严厉打击。近年来，国家积极开展环境执法大检查，执法力度进一步加大。目前，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。国家对环境保护、大气污染防治、水污染防治、固体废物污染环境防治等法律实施情况进行检查，推动重点地区的污染治理。实施关停“十五小”企业，检查重点流域、区域污染防治工作，实施流域限批，提高执法效果。国家颁布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，建立起环境保护行政执法责任制度，开展了整治违法排污企业、保障公民健康的环保专项行动，同时还开展了矿山生态环境保护和海洋环境保护专项执法检查，依法处理多起违法行为。国家深入开展整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动，加大督查力度，强化在建核电厂和拟建核电厂项目的监管与评审，加强放射源管理，确保核与辐射环境安全。随着环境执法工作的不断深入，我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构2954个，环境监察人员5.7万人，环境执法能力和水平正在不断提高。

    （三）公民环保意识不断提高

    作为环境保护工作的一个重要组成部分，我国的环境宣传教育工作与时俱进，开拓进取，开展了丰富多彩的活动。国家通过举办“六.五”世界环境日、地球日等环保纪念活动，宣传节能减排，倡导绿色消费，提高全民环境意识；通过举办环保宣传周，开展创建绿色学校和绿色社区、环保知识下乡等活动，把环保宣传工作逐步深入到基层；通过评选“绿色中国年度人物”，激发社会公众的力量，为实现可持续发展做出贡献；通过设立“地球奖”、“杜邦杯环境好新闻”、“绿色学校”、“中华环境奖”等多项社会奖项，表彰和宣传环境保护工作先进典型，激发广大公众关心和参与环境保护的热情。

    此外，政府注意利用报纸、网站、电视等新闻媒体，通过有影响的专题报道进一步加大环境信息公开力度，及时向社会通报环保工作的情况和动向，曝光环境违法行为，弘扬环境文化，增大政府管理透明度，公开接受社会监督，使群众享有环境知情权。通过大力弘扬生态文明，宣传保护生态环境，教育人们树立正确的自然观，唤醒并提高人们的环境意识。对于国家提出的节能减排、绿色消费、限用塑料袋等保护环境的号召，社会各界广泛响应，积极参与，环保理念逐渐深入人心。

    近年来，国家印发了《节能减排全民行动实施方案》，动员全社会积极参与节能减排和应对气候变化工作，形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局；发布了我国第一部推进公众参与环境保护的部门规章――《环境影响评价公众参与暂行办法》；发布了落实《政府信息公开条例》的第一个部门规章――《环境信息公开办法（试行）》，保障了公众对环境的知情权、参与权和监督权，促进政府环保决策更加公开化、民主化、科学化。

    随着我国环保实践的不断发展，人们对环境问题的认识正在不断深化，关注面在不断扩大，我国环境保护事业在向纵深推进，不仅理论上在突破，实践上也在不断探索，环境信息公开、环保公众参与、规划环评、环保听证、区域限批、环境文化建设、绿色国民经济核算、干部环保政绩考核、排污权交易等，环境保护正在主动与社会方方面面发生联系，逐步进入综合决策。

    三、环境污染防治力度加大

    污染防治是我国环境保护工作的重点之一。新中国成立以来，国家对环境保护重视程度不断提高，污染防治工作由70年代以实行“三废”治理和综合利用为重点起步；80年代提出积极推行深化环境管理的环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排放污染物许可证制、污染集中控制和限期治理等制度和措施；90年代提出可持续发展战略，工业污染防治由末端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散与集中控制相结合转变的三个转变，开展了大规模的重点城市、流域、区域、海域的污染防治及生态建设和保护工程；近年来，国家对环境污染防治工作更加重视，大力推行清洁生产，发展循环经济，工作力度不断加大，工业三废治理取得成效，主要污染物排放总量逐步得到控制，城市环境治理能力不断增强。

    （一）“三废”治理取得成效

    新中国成立以来，随着社会经济的发展，作为主导地位的工业越来越发达，工业“三废”排放带来的污染问题也越来越引起人们的高度重视。我国从国情出发，经过多年的努力，对多数污染严重的老企业特别是大中型企业采取利用资源和能源综合处理、加强污染治理工程建设，清理整顿、取缔关闭违法企业等措施，减轻了对环境的污染，收到了比较明显的效果。

    2008年全国工业废水排放达标率为92.4%，比2001年提高了7.2个百分点；工业二氧化硫排放达标率88.8%，提高了27.5个百分点；工业烟尘排放达标率为89.6%，提高了22.3个百分点；工业粉尘排放达标率为89.3%，提高了39.1个百分点；工业固体废物综合利用率为64.3%，提高了12.2个百分点；“三废”综合利用也取得了较高的经济效益，“三废”综合利用产品产值达到1621.4亿元，提高3.7倍。

附表1 “三废”治理效率情况

                                           单位：%，亿元

    （二）主要污染物排放总量得到控制

    “十一五”规划纲要将化学需氧量和二氧化硫两项主要污染物排放总量减少10%确定为经济社会发展的约束性指标。为实现减排目标，国家积极推进工程减排，新增燃煤脱硫机组总装机容量；狠抓结构减排，全国淘汰落后产能企业，关闭小火电机组、淘汰小炼铁、小炼钢、小炼焦、小造纸等；加快管理减排，加强污染减排指标、统计和监测体系建设，2007年出台了《中央财政主要污染物减排专项资金管理暂行办法》，支持“三大体系”能力建设。2008年建立和完善了减排计划审核备案、工程核查调度、数据会审考核及发布等一系列制度，不断加大责任追究力度，对减排工作进展不力的城市和地区实施区域限批，推动主要污染物减排工作顺利进展。

    初步核算，2008年，全国化学需氧量排放总量1320.7万吨，比2007年下降4.42%；二氧化硫排放总量2321.2万吨，比2007年下降5.95%。与2005年相比，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降6.61%和8.95%，不仅继续保持了双下降的良好态势，而且实现了目标要求的任务完成进度，为全面完成“十一五”减排目标打下了坚实的基础。

    （三）城市环境持续改善

    近年来，国家大力加强城市规划、建设与管理，促使城市的基础设施水平不断提高，功能不断完善，人居环境逐步改善。到2008年底，全国城市污水处理厂日处理能力达8106万立方米，是20世纪80年代初的96倍；城市污水处理率达到70.2%，比90年代初提高了55.3个百分点；集中供热面积34.9亿平方米，是80年代初的299倍，是90年代初的12.6倍；建成区绿地率达到33.3%，比90年代中期提高14.2个百分点。全国监测的519个城市中，有399个城市空气质量达到二级以上（含二级）标准，占监测城市数的76.9%；有113个城市为三级，占21.8%；有7个城市为劣三级，占1.3%。全国监测的392个城市中，城市区域声环境质量好的城市占7.9%，较好的占63.8%，轻度污染的占27.0%，中度污染的占1.3%。