财政部科研所研究员 杨良初

    本文认为北京市建立健全农村最低生活保障制度是首都社会稳定的需要，也是北京市城市化发展、全面建设小康社会、实现城乡协调发展的客观要求。北京市涉农区县人均GDP、人均财政收入、农业人口占总人口的比重、高收入家庭与低收入家庭生产生活状况等指标的比较，是确定各区县农村低保制度的重要依据。通过对目前各区县农村低保制度所包含的低保范围、低保标准、资金来源、家庭收入计算口径、审批程序、监督管理等内容的比较，认为该制度还存在低保覆盖范围有限、低保对象收入调查核实存在较大困难、低保资金完全由区县和乡镇财政承担会加大基层财政的支出压力、惰性机制初现端倪、农村低保与城市低保并轨会给一些区县财政带来压力等问题。为此，该文认为北京市应坚持量力而行、应保尽保、合理分担、相互配套的原则，切实采取合理确定低保标准；建立健全低保对象农户家庭收入申报和统计制度；建立分类分层的农村低保制度；完善农村低保申报、核实、审批程序；健全低保资金的监管机制；合理划分市、区（县）、乡镇财政分担比例，保证农村低保资金的供应；注意与农村养老、合作医疗保险制度的协调以及建立健全以农村低保制度为基础、医疗救助、教育救助、救灾、扶贫相结合的农村社会救助体系等措施，进一步推进北京市农村最低生活保障制度的改革与完善。

    建立健全农村社会保障制度，尤其是建立健全农村最低生活保障生活制度，是保证农民基本生活，保护农民利益的重要措施。北京市农村属于城郊型农村，随着北京市城市化步伐的加快，多数农民将转为城市居民，北京市农村居民最低生活保障制度的建立也为以后进入城市社会保障体系打下良好的基础。从北京市建立农村最低生活保障制度的必要性看，首先，建立农村最低生活保障制度是北京市作为首都必须把社会稳定作为首要任务的客观要求。其次，是北京市城市化发展的要求。2003年北京市城市化比率已达72.32%，随着今后城市化的加快，意味着郊区、县农民越来越多地成为城市居民，理所当然与原来的城市居民享受一样的社会保障服务，因而面临农村社会保障制度与城市社会保障制度的接轨问题。再次，还是北京市全面建设小康社会、坚持以人为本科学发展观的客观要求和实现城乡协调发展的重要举措。本文就如何建立和完善北京市农村最低生活保障制度谈谈我们的看法，供有关方面参考。

    一、北京市各区县农村最低生活保障制度的比较分析

    北京市从2002年开始提出在全市郊区农村建立农村最低生活保障制度，到2002年底全市13个涉农区、县都基本建立了这一制度。由于各区、县经济发展水平不一样，财政供给能力参差不齐，因此在建立农村最低生活保障制度的范围、标准等方面还存在较大差别。

    （一）各区县经济能力的比较 所谓经济能力是一个地方经济发展水平、政府财政供给能力、企业负担能力、职工和居民的收入水平等方面的综合反映，它决定这个地方的社会保障水平高低。从北京市13个涉农区县的经济能力比较可以看出，各区县建立农村最低生活保障制度的差别。

    1．人均GDP的比较。人均GDP是反映一个地方经济发展水平的宏观指标。虽然GDP的统计有一些不准确的因素，但能大体勾画出一个地方经济发展总体水平。各区县之间人均GDP的差别，在一定程度上决定了该区、该县应该建立多高水平的农村最低生活保障制度，或者说是确定农村最低生活保障标准的基本依据。

表1     北京市涉农区、县人均GDP一览表

资料来源：《2004年北京市统计年鉴》

    从上表看出，北京市13个涉农区县人均GDP的排序看，2003年排在前三位的分别是海淀区、朝阳区、顺义区，排在后三位的分别是密云县、延庆县、平谷县。人均GDP是反映县区经济实力的一个宏观指标，人均GDP高的县区更有能力建立农村最低生活保障制度，但最终决定各区县建立农村最低生活保障制度的经济指标还有人均财政收入和农民人均纯收入。

    2．人均财政收入比较。由于农村最低生活保障制度建立的资金全部来源于财政拨款，而且主要由县、区级财政预算安排，因此，北京市各涉农区县人均财政收入的高低在一定程度上反映建立农村最低生活保障制度能力的大小。

表2   2003年北京市各涉农区县人均财政收入  单位：元

资料来源：《2004年北京市统计年鉴》

  从上表看出，2003年人均财政收入排在全市前三位的分别是朝阳区、海淀区、怀柔县，排在后三位的分别是房山区、平谷县 和延庆县。前三位都是市区，而后三位都是郊县。排名与2004年人均GDP基本一致，但更能反映区县经济与财政差别的真实性。也就是说人均财政收入排名靠后的县、区，其支持建立农村最低生活保障制度能力相对弱一些，也为市财政如何支持各涉农县、区尽快建立农村低保制度提供了依据。

  3．涉农区县总人口中农业人口所占比重的高低，在一定程度上反映各区县农村最低生活保障负担水平。凡是农业人口占总人口比重高的区、县以及农民人均纯收入低的县、区，都是农村最低生活保障负担较重和区、县财政支持力度较大的区、县。

表3    2003年各涉及区县农业人口总数及占总人口的比率

资料来源：《2004年北京市统计年鉴》

    从上表看出，目前北京市13个涉农区、县中，农业人口占总人口的比例分布很不平衡，靠近市区的区县其农业人口占总人口比例明显低于远郊区县。也就是说，远郊区县建立农村最低生活保障制度的任务要远远重于靠近市区的区县，相应财政负担也要重于靠近市区的区县，客观上要求市政府和市财政对远郊区县因建立农村最低生活保障制度产生的财政负担给予专门的财政补助。

    4．农村高收入家庭与低收入家庭生产与生活状况的比较。北京市农村低收入家庭与高收入家庭的生产资料和收入状况的差距，既可以作为最低生活保障对象的选择依据，又可以作为确定最低生活保障标准的参考依据。

表4    2003年北京市农村低收入家庭与高收入家庭的比较

资料来源：《2004年北京市统计年鉴》

    从上表看出，农村低收入户人口、劳动力、平均劳动力负担人口以及经营耕地面积均多于高收入家庭户，但差距不大；而低收入户人均生产性固定资产原值、人均住房面积、人均总收入、人均可支配收入、人均生活费支出却大大低于高收入户，差距较大。其中低收入户人均总收入和人均可支配收入以及人均生活费支出仅相当于高收入户的20.4%、16.1%、26.7%。低收入户恩格尔系数为36.6%，高于高收入户11.9个百分点。可见，低收入农户家庭生活状况不容乐观，其差距有扩大趋势。说明建立农村最低生活保障制度是完全必要的，是各级政府落实“三个代表”思想的重要体现。

    （二）各区县农村最低生活保障制度的比较分析2000年开始，北京市部分区县着手试行农村最低生活保障制度，2002年4月市政府批转了市民政局等部门《关于建立实施农村居民最低生活保障制度的意见》，提出了具体要求。2002年底，13个涉农区县均建立了农村低保制度。

    1．低保范围的比较。总体上看，各涉农区县农村最低生活保障制度的范围，凡是具有正式农业户口、家庭年人均收入低于本县、区农村最低生活保障标准的农村居民均纳入低保范围。但是，划分为全额享受和差额享受两类，全额享受人员分为五类：农村五保户；孤老烈军属等特殊优抚对象困难户；民政部门管理的60年代初精减退职老职工，国民党起义、宽释、特赦人员等特殊救济对象；无劳动能力的重残人员及其他特殊生活困难人员等。差额享受人员：指因灾、因病暂时陷入生活困难，且具有劳动能力及其他符合农村居民最低生活保障制度条件的农村居民，按其上年家庭人均收入低于当年农村居民最低生活保障标准的差额，享受低保待遇。可以说，在低保范围的规定上，各区县基本一致。

    2．低保标准的比较。低保标准的确定是各区县建立农村居民最低生活保障制度的难题。根据北京市的统一规定和各区县的具体执行情况看，农村居民最低生活保障标准通常考虑以下几个因素：

    （1）宏观上，既考虑当地的经济发展水平，又考虑各区县财政的承受能力；（2）微观上，既要考虑低收入农民基本生活的需要，又要有利于克服依赖思想，调动其劳动积极性。（3）具体内容上，首先考虑农村居民衣、食、住等基本生活需要，同时还要考虑居民家庭水电、燃煤、有无病人及未成年人的义务教育等因素，综合确定保障标准。具体标准由各区县民政局会同财政局、统计局等部门研究拟定，报同级人民政府批准公布执行。同时各区县人民政府可以根据当地的经济发展、人民生活水平提高及物价指数的变动，对低保标准做适时调整。从具体执行情况看，各区县执行的农村居民低保标准还是存在较大差别、海淀区2002年核定的农村居民低保标准为每月180元；朝阳区农村居民低保标准从1998年的每月人均120元调整到2002年的180元；延庆县按人均每月66.67元核定；大兴区从2002年的人均每月83.33元调高到2003年的100元；怀柔区确定的低保标准为每月83.33元；门头沟区确定为80元。尽管海淀和朝阳属于城区，延庆等县属于远郊，两者的低保标准相差2.7倍。这种差别正好与朝阳区和延庆县人均财政收入的差别（2001年两者相差2.76倍）是一致的。可见，财政供给能力的差别是导致这种低保标准相差较多的主要原因。

    3．低保资金来源的比较。农村低保资金究竟由哪一级财政负担，不仅事关现行财政管理体制的调整，还关系到农村居民低保制度能否得到可靠的资金保证。从北京市各区县执行这一制度的情况看，主要有两种类型：一种是农村居民低保资金完全由区、县财政承担。如海淀区规定，实施农村低保制度所需资金，由区财政负担，列入区民政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理，专款专用。延庆县农村居民低保资金同样由县财政负担，列入当地财政预算。另一种是农村居民低保资金由区（县）和乡镇两级财政共同分担，分担比例各区、县不一。如朝阳区规定，农村居民低保资金由区财政和乡财政各负担50%。丰台区规定，农村低保资金由区负担60%，乡镇负担40%，列入县、乡两级财政预算。大兴区规定，农村低保资金由区、镇两级财政按8：2的比例分别负担；怀柔区规定，农村低保资金区财政负担60%，镇（乡）财政负担40%，区财政负担部分由区民政局编制预算，镇（乡）负担部分列入镇（乡）财政预算。一般来说，区县财政状况较好的，多负担一些农村低保资金；乡镇财政状况较好的区县则由乡镇多负担一点。总体上还是区县财政负担大部分。

    4．家庭收入计算口径的比较。对于有劳动能力和有收入来源的农村低保对象而言，能否得到最低生活保障，关键是家庭收入计算口径的确定。其中包括应计算收入和应扣除的收入两种。家庭收入的计算有的区县规定比较详细，有的规定比较笼统。一般来说，应计入家庭收入的内容是指共同生活的家庭成员通过农副业生产和其他合法劳动经营，全年所获得的纯收入总和。包括：家庭成员从事种植、养殖等农副业生产劳动所得的纯收入；在外务工获得的工资、奖金、津贴、补贴、退休金和各种劳动收入；储蓄存款、有价证券及孳息；参加养老保险领取的养老金等。不应计入家庭收入的内容有：优抚对象、见义勇为人员享受的抚恤金、补助金、护理费，对国家、社会和人民做出特殊贡献由政府给予的一次性奖励金、市级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴；在校学生（非择校生）获得的奖学金、助学金、生活津贴、困难补助等。农业户口家庭成员年人均收入=家庭上年收入÷家庭人口。人均收入低于低保标准的，才能享受差额最低生活保障。

    5．低保申请审批程序的比较。从目前各区县实施情况看，有的规定比较详细，有的规定比较简单。象大兴区、怀柔区关于农村低保申请审批程序共有八项，而门头沟、延庆等区县的申请审批程序有5-6项。一般来说，包括：向户口所在村委会提出申请；村委会核定申请人家庭收入，确认申请条件；报镇政府审核，报区民政局；区民政局按季审批，将低保金下拨到镇政府；镇政府委托村委会以货币形式按季发放，村委会对享受低保待遇的家庭张榜公布，接受群众监督。而规定比较详细的区县还包括：申请人所需的各种户口和收入证明材料；对符合低保待遇条件的家庭，区民政局核发《农村居民最低生活保障金领取证》，以便检查监督。相比之下，规定越详细的区、县，越方便镇、村和农村居民了解和运作农村低保制度，越能做到规范、公开、透明，真正使农村低保制度落到实处。

    6．低保资金的监督管理比较。为了保证农村低保资金合理使用，提高低保资金的使用效益，北京市各涉农区县都建立了严密的资金监督管理制度。首先，区县政府牵头，明确相关管理部门的职责，相互协作，各司其职。民政局作为农村低保工作的主管部门，加强规范化管理，建立健全各项规章制度。财政部门落实农村低保资金，制定农村低保资金管理制度，定期督促和检查农村低保资金的拨付和使用情况，为民政部门落实农村低保制度提供必要的经费保证。审计局定期、依法对农村低保资金使用情况进行审计监督。农委、物价、统计、卫生、教育等部门，加强配合，充分发挥职能作用。新闻单位加强实施农村低保制度的宣传。其次，对参与农村低保工作的管理人员和低保对象建立严格的法律法规约束机制，保证农村低保资金的有效使用。可以说，通过上述监督管理手段，维护了广大农村低保对象的利益，保证农村低保制度规范和有效运行。