二、北京市农村最低生活保障制度存在的主要问题
尽管北京市农村低保制度从2002年开始建立，运行时间不长，目前基本覆盖全市所有涉农区县，对部分农村特殊贫困群体的基本生活起到了重要保证作用，各级财政部门和民政部门为实施这一制度倾注了很大的精力，在制度建设、收入调查、保障对象的确定等环节做了大量工作，对稳定农村社会环境，维护群众的根本利益发挥了重要作用。但是，由于制度建立时间不长，在执行中还存在一些亟待解决的矛盾和问题。
1．低保覆盖范围仍然有限。由于农村低保时间建立时间仅2年多，对农村低保制度的宣传不够，有些生活困难的农民还不了解农村低保制度，或者对其申请条件和程序不十分了解，因此各区县农村低保制度还没有覆盖到应享受低保的农村贫困家庭，受惠人群有限。如大兴区2004年4月底，享受农村低保农户2360户，人数4760人，占全区农业人口的1.37%。延庆县2003年享受农村低保的农业人口6328人，占全县农业人口的3.21%。朝阳区2004年3月享受农村低保的农业人口1357人，占全区农业人口的0.29%。丰台区2003年享受农村低保的农业人口1079人，占全区农业人口的0.77%。区、县之间享受农村低保的人数占农业人口比例相差较大，最高的3.21%，最低的仅0.29%，说明比例低的地方应享受农村低保的农民并未全部覆盖到，也说明各区、县农村低保工作的力度有待加强。
2．低保对象收入调查和核实存在较大困难。尽管各区、县对低保对象家庭的收入哪些应计算、哪些不计算都做了明确规定，但在执行中依然难以掌握。一是对于应计算的家庭收入，实际执行中难以核实。如农户从事种植和养殖的合法劳动所得纯收入计算，在农户未出售农副产品之前，并不构成现实的收入，而且农副产品受市场价格波动影响大，难以准确计算。再比如家庭成员在外务工收入，靠个人申报水份很大，服务单位提供收入证明固然因流动性大往往不易做到，有的地方（如大兴区）按本村劳动力上年度人均收入的平均值计算。储蓄存款和有价证券及利息收入，属个人隐私，存放多家银行难以掌握，个人申报难免隐瞒或少报。况且目前农民收入来源多渠化，作为主管农村低保工作的民政部门难以投入大量的人力和财力掌握每一户农户和每一个有劳动能力的农民的收入变化情况。二是尚未建立规范、透明、适用的农户家庭收入调查制度和体系，而建立这一制度所投入的管理成本与低保资金规模的比例关系，又制约着这一制度的建立。正是这种两难选择，难以解决低保对象农户家庭收入的调查核实问题。究竟在众多的农户中谁是低保对象，往往凭直觉和当地居民的反映得出，这在一定程度上又损害农村低保制度的严肃性和规范性。
3．低保标准的确定存在较大难度。低保标准的确定直接关系到贫困农户家庭基本生活能否得到保证，低了不足以维持他们的基本生活需要，高了区（县）和乡镇财政承受不了。事实上近几年北京市在推行农村低保制度中所制订的低保标准，不仅区县之间存在较大差别，而且依据什么制定的也很难说清楚。按到北京市的统一规定，农村低保标准按当地维持农村居民基本生活必需的衣、食、住等费用，并适当考虑水电、燃煤、未成年人义务教育费用确定。但实际执行中买几套衣服、吃多少主食和副食、住什么样的房子和家具才是“基本需要”，难以判断，而且购买上述生活必需品受市场价格波动的影响，很难说多少够、多少不够。只能根据当地居民消费平均水平大体确定。因此，在确定低保标准时存在较大的盲目性。这也是目前北京市各区、县低保标准相差较大的客观原因。
4．低保资金完全由区（县）和乡镇财政承担，无疑加大基层财政的支出压力。目前北京市农村低保资金的供给，要么完全由区、县财政承担，要么由区（县）和乡镇两级财政共同分担，使本来已经困难的区（县）和乡镇两级财政“雪”上加“霜”。1994年的分税制财政体制改革，对区（县）和乡镇财政没有划定相应的主体税种和财权，大宗税种几乎全部上划中央和市财政，区（县）财政特别是乡镇财政一直处于紧运行状态。而农村税费改革的推进，乡镇财政过去依靠各种收费维持机构运转和事业发展的局面不复存在了，区（县）财政和乡镇财政财力来源进一步缩减，而中央和市级政府开出各种支出口子不断往下压，使得区（县）财政和乡镇财政供应更加紧张。而农村社会保障制度的建立，如农村合作医疗、农村养老保险、农村低保和农村优抚救济资金主要依靠区（县）财政和乡镇财政承担，显然与区（县）财政和乡镇财政所具有的财权和财力状况是很不相称的。一味挤压区（县）和乡镇财政的正常财政支出，必然影响基层政权正常运转和各项社会公共事业的发展。
5．低保惰性机制初现端倪。尽管北京市农村低保制度建立时间不长，也规定了“具有正常劳动能力，无正当理由拒绝劳动而造成生活困难的人员，以及采取规避法律行为，造成无经济来源、生活困难的人员不属于农村低保范围”。但实际执行中仍然存在养懒和“等、靠、要”的现象。一是按人头支付低保，使部分违反国家计划生育政策的家庭，可以凭借其人头优势多得或多领低保资金。出现因“家庭生育多而陷入贫困，因贫困而获得低保”的怪现象，有违计划生育的初衷。二是因对有劳动能力的贫困家庭给予低保待遇缺乏期限约束，导致这些家庭在是否参加劳动和获取低保之间的比较选择。对于没有劳动力的贫困家庭给予低保照顾，体现低保制度的目的性，但是对于有劳动力的贫困家庭来说，就存在是领取低保合算还是去获得劳动报酬合算的选择。在一些较为偏僻贫困的农村，全家正常劳动力的年劳动所得如果没有全家领取低保资金多，肯定选择不劳动而等领低保金。而且一旦被县、乡政府定为“低保户”，所得到好处不仅仅是低保补助，还有子女上学的照顾和医疗方面的救助，尽管这些救助还没有正式建立起来。显然，农村低保制度如果对有劳动力的贫困家庭没有领取低保金的时间约束，养懒现象不可避免。目前北京市16万农村低保对象中，有7万人有劳动能力，如果使这部分在获得低保的同时，重新就业，依靠自己的劳动能力自食其力，是今后农村低保制度亟待解决的问题之一。
6．农村低保与城市低保并轨问题，会给一些区、县财政带来较大压力。加快城市化进程是新一届政府的一个重要工作目标，而北京市城市化任务还十分艰巨，有9个区、县的农业人口占总人口的比例在60%以上，随着这些区、县城市化水平的提高，转入城市户口的农村居民要求享受与城市居民一样的公共服务，其中包括享受平等的社会保障服务，相应要求提高养老、失业、医疗和低保支付标准，而现行农村低保标准与城市低保标准相差较大。北京市目前城市低保标准为每人每月320元，而农村低保标准最高的海淀区和朝阳区仅为180元，为城市低保标准的56.25%；最低的仅为63元，仅为城市低保标准的19.69%。显然如果加快城市化进程，实现农村低保与城市低保制度的并轨，无疑给目前财政较为困难的区（县）和乡镇财政带来更大的压力。
7．农村低保制度与农村养老保险、合作医疗制度衔接不够。近几年，北京市在推进农村社会保障制度建设方面下了较大功夫，已经在涉农区、县普遍建立了农村合作医疗制度和农村低保制度，还有几个区、县正在试点农村养老保险制度。但是，这些社会保障制度之间如何衔接，却是较少考虑的问题。比如，享受低保的家庭，是否可以同时享受合作医疗？低保标准是否考虑了农民的健康和医疗问题？或者说因病致贫的家庭如何在享受合作医疗的同时，再享受低保待遇。这些在目前的农村低保制度和合作医疗制度中都没有明确规定。此外，各区、县尚未在农村建立教育救助和医疗救助等社会救助制度与农村低保制度相配套。
三、完善北京市农村最低生活保障制度的若干建议
（一）2005-2010年北京市农村最低生活保障制度的目标指导思想坚持以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，以保障全市农村贫困人口基本生活为准则，从实际出发，完善现有农村居民最低生活保障制度，加强资金监督管理，逐步提高保障水平和扩大覆盖面，维护社会稳定，促进全市政治、经济社会协调发展。
（二）基本原则完善北京市农村最低生活保障制度，要坚持以下几项原则：
1．量力而行。北京市各涉农区、县农业人口仍然占人口的大多数，而各区、县财政状况不容乐观，要解决全市农村居民最低生活保障问题，必须以各区、县经济发展水平和财政承受能力为依据，稳步推进，逐步提高，不能一蹴而就。
2．应保尽保。凡是家庭人均收入低于各区、县农村低保标准的农村居民，均应纳入农村低保范围。既要向广大农民宣传党的农村低保政策，让每一位农民了解享受农村低保的条件；又要做好农民收入的调查和低保对象家庭收入的审核工作，真正使每一位符合低保要求的农民纳入农村低保范围。
3．合理分担。尽管农村低保资金由国家财政提供，目前主要由区（县）和乡镇财政负担，但随着低保人群的增加，低保资金还将较大增长。要保证低保资金的供应，一方面发动社会各界，踊跃捐助，或者将部分社会福利彩票发行收入用于低保；另一方面要在市、区（县）和乡镇财政之间划分合理的分担比例，增加三级财政对农村低保资金的支出。
4．相互配套。农村社会保障制度是一项系统工程，农村低保制度只是农村社会救助制度的重要组成部分，要通过建立和改革农村养老、合作医疗、低保、教育和医疗救助、社会福利等组成的既有分工，又相互配套的农村社会保障体系，尤其在支出上防止交叉发放，确保有限资金的合理使用。
（三）完善和改进农村居民最低生活保障制度的建议
1．合理确定低保标准。使低保标准更真实反映农村居民基本生活的要求。各区、县应组建一个由区（县）政府牵头，民政、劳动保障、财政、统计、农业、银行等部门参加农村低保工作小组，首先要对当地农村居民维持基本生活所需的食、住、行、衣等费用和水、电、燃料、未成年人义务教育费用开支做一次比较彻底的调查，特别要选择有代表性低保家庭做详细的家庭开支调查，参考统计部门每年对农村低收入户的统计数据，实事求是地核定当地农村居民家庭人均基本消费支出平均水平，以此作为当地农村低保户的低保标准。要克服目前低保标准的“拍脑袋”现象，改变目前各区、县之间低保标准相差较大的状况。
2．建立健全低保对象农户家庭收入的申报和统计制度。统计部门会同财政、民政部门制订农村低保家庭收入申报表和统计制度。凡是申请农村低保的家庭均应按统计局和民政局的要求自行填制家庭收入申报表和相关统计调查表格，然后由乡镇、村两级政府逐户核实低保家庭收入申报的真实性。对哪些应计算家庭收入、哪些来源不应计算家庭收入，要在家庭收入申报表中详细罗列，以便乡镇和村委会核实和区（县）民政、统计部门审核。通过建立低保家庭收入申报制度，不仅可以为区（县）政府确定当地农村低保标准提供依据，而且可以掌握各区（县）农村低保家庭的收入变化情况，为政府改善农村低保人群的生活状况提供决策依据。
3．建立分类分层的农村居民最低生活保障制度，切实解决低保养懒现象。目前北京市根据低保人群的结构，确定了全额享受和差额享受两种类型，但仍难以克服低保制度的养懒现象。可以在原来划分全额享受和差额享受的基础上，对有劳动能力的低保对象，规定差额享受低保资金的期限，比如以1年为限，1年以后要在当地劳动就业部门的帮助下，重新就业，不得继续领取低保资金。但是原来享受全额低保标准的人群除已规定的农村五保户、孤老烈军属困难户、无劳动能力的重残人员、20世纪60年代精简退职老职工和国民党起义、投诚、特殊人员以外，还应增加老人、儿童、学生等对象。实际上还应考虑对因重大自然灾害和家庭成员重病陷入贫困的家庭，也应给予一定期限的全额低保领取资格。
4．完善现行农村低保申报、核实、审批程序和制度。申请享受农村低保待遇的居民，先向户籍所在地村委会提出书面申请，由村委会核实报送所在地乡镇政府审核汇总，报送区县民政局审批，凡符合资格条件的由民政局将低保资金下拨乡镇直至村委会，低保户每月到村委会领取低保金，并由村民委员会张榜公布享受低保待遇的农户名单。民政部门每年会同乡镇和村委会对享受农村低保待遇的家庭收入情况进行复审，如果家庭收入发生了变化，要作出对这些家庭停发、减发或增发低保金的决定和手续。这个过程要通过地方低保条件变成法定程序，县（区）、乡、村任何一级政府不得以任何理由增减这一程序的任何环节，保证农村低保制度的规范运行，方便低保对象了解农村低保工作的流程。
5．建立健全低保资金的监管机制。首先在民政部门建立低保资金内审制度。定期对本区、县农村低保资金的财政拨付情况、民政部门对乡镇、乡镇对村的低保资金的层层下拨情况，以及村委会对低保户的发放情况进行内部审计。同时，要与业务主管部门对低保户的申领资格和乡镇、村的审批情况进行监督，防止低保户申报、审批过程中的虚报、冒领情况发生。其次，财政部门通过制订和检查农村低保资金财务会计核算制度，定期督促、检查农村低保资金的拨付和使用情况。再次，审计和监察部门，定期对农村低保资金申报、拨付、使用情况进行审计监督，保证低保资金真正用到应享受低保的贫困人群身上。
6．合理划分市、区（县）、乡镇财政分担比例，建立合理的农村低保资金保证机制。目前农村低保资金完全由区（县）乡镇两级财政负担，与两级财政的承受能力不相称，而且要改变目前各区（县）农村低保资金在区（县）、乡镇两级财政之间负担比例不统一的现象。可以通过两种形式调整市、区（县）、乡镇财政管理体制，建立专项转移支付制度来解决农村低保资金的供应问题。一种是不论各区县经济发展水平和财政收入状况，实行统一的、按比例分担的农村低保资金专项转移支付办法。即统一按4：4：2的比例，分别由市、区（县）、乡镇财政负担农村低保资金，即市财政负担40%、区县财政负担40%，乡镇负担20%。具体到各区、县，乡镇财政是否负担低保资金，由区县政府决定。另一种市财政只对经济发展相对落后、财政状况相对困难的区、县提供专项农村低保资金专项转移支付。可以按人均GDP和人均财政收入等指标确定市财政提供农村低保资金专项转移支付的区、县，承担的比例仍然为40%。转移支付的规模可以按上一年各区、县农村低保资金的实际支出规模，并考虑一定的增长率综合加以确定。
7．注意与农村养老、合作医疗保险制度的协调与衔接。凡是领取养老金的农户，如果申报农村低保资金，其领取的养老金应计算为家庭收入；凡是参与合作医疗制度的农户，因病虽然在合作医疗保险金报销了大部分医疗费用，但其自身负担费用大大超过家庭实际收入水平，应允许申报农村低保资金；但如果自身负担医疗费在家庭收入可以承受的范围内，不应该享受农村低保资金。
8．建立健全以农村低保为基础、医疗救助、教育救助、救灾、扶贫相结合的农村社会救助体系。虽然北京市已建立了农村居民最低生活保障制度，但仍不足以解决因重大疾病、重大自然灾害、子女上学给农民带来的生活困难，有时甚至是杯水车薪。为了使特殊困难的农民家庭得到更多的社会救助，有必要在农村低保的基础上，针对重大疾病建立医疗救助制度，针对子女上学资金困难建立教育救助制度，因自然灾害和其他原因使家庭陷入困难建立定向扶贫制度，使广大贫困农户在遇到特殊困难的情况下通过社会救助，摆脱贫困，获得新生，在确保温饱的前提下，走向小康。
