三、专项政策设置比较

    本节以至本文的政策比较是以专项，而不是以地区来组织[3][3]。这一来是由于这种安排似乎更有利比较，二来也由于我们相信可以经严谨合理的方法，素筛选和隔离掉国家地区间的差异，得出政策本身设置的合理性、效用和所需成功条件或失败因素。如果对某特定国家或地区的整体政策感兴趣，除了可以参考引述的文献及其他众多的相关出版，大家亦可以参考我们较后会完成的部分国家的整体住房政策分析。

    3.1总体房屋政策

    如前所述，当尼逊提出的三种政府在房屋政策中的角色：雏生型、社会型及全面责任型对分析房屋政策有相当的价值。大部分发展中国家都对低收入住户的住房问题较为被动，如巴西、墨西哥、泰国、印度(独立后的取态稍为积极，但基本相似)等国家是在未有巨大问题爆发前，大多是项目式的临时措施，容易无疾而终，缺乏系统和有力的政策；或即使有相关的政策又缺乏执行力度。这可以视之为雏生型的房屋政策。

    至于英国、美国、与及大多西欧国家，也包括香港特区，由于是基于社会发展及社会公义而介入，属于社会型的房屋政策。它们的有关资源与政策重点集中于低收入户，一般由最低收入的20%至50%住户不等。居民不论收入都享有居住在这些地区不单是存在于宪法的权利，而是有具体的法律条例阐述和保障，并有相应的行政部门执行，及足够的经费支持。至于中等及高收入户的住房需要，政府交由市场供应，只作出宏观的调控。从市场与政府关系的角度，前两类基本上是把政府作为市场补漏者的角色。

    第三类是荷兰、德国、瑞典[4][4]以及新加坡等对住房市场的全方位介入和控制的国家，他们是全面责任型住房政策的表表者。以荷兰为例，她是有意识要全面介入住房市场。荷兰的住房政策的出发点是要建立一个既保障低收入户的居住权利，又令他们不致被社会排斥，集中在某些被歧视的地区。政策的具体设置就是通过较全面的津贴面，令不同收入的住户可以同时处于同一社区。而新加坡有计划的通过庞大的公屋建造及租售计划，与及要求储蓄三至四成工资的强制式公积金计划，令超过八成的新加坡人成为业主。

    3.2资助对象及方式的针对性(subsidy targeting)

    由整体住房政策的方向，我们已经大致可以看到各国对住房资助的对象的选择的方式。对于荷兰等(住房)全面责任型政府，资助对象的选取并不构成问题，因为他们的目标是令不论贫富都可以也愿意入住同类住宅，所以住宅的租金水平很低，质素也非常好。对于采取社会型及雏生型住房政策的国家，都面临筛选真正需要帮助的对象，与及确保资助真正达致效用的问题。前者由于长时间的经验积累，与及一般其住房政策是整体社会福利制度的一部分，也可以借助相当完善的税收制度，减低筛选的成本。当然有关行政机构的执行能力，信息的透明度等，也是令社会型住房政策的国家的资助较能到达低收入户身上。 相对而言，在大部分的发展中国家，采取项目式的住房政策，或者是因应一次大规模的贫民区迁拆，或者是在缺乏足够的规管措施和执行能力下，以资助私人建筑商提供低成本住房的方式，往往都是在低收入户将新屋卖予中产人士，或者建成的房屋定价是低收入户无法负担，最终又落入较高收入的一群，无法提高低收入户的居住水平。这些经验在印度、巴西、墨西哥等国家都已变成常识，这也是一些世界组织八十年代开始鼓吹自助式提升住屋的政策的原因之一。但我们值得较详细介绍泰国和马来西亚成功的建房但失败的分房经验。

    泰国在1980年起采取一些大力发展私营市场力量的政策。政府的一些直接建房计划(1992年，建成二万个出租单位；之前在1984年已停止大规模的低收入户公共房屋)是用于贫民区的清拆户，但大部分的租住权都被变卖，住户则搬到其他贫民区。原因包括地点交通不便，不近上班地点，离开原来提供很多生活方便的社区网络等，当然可以得到一笔现金也是理由之一。政府转而主力依靠私人市场提供房屋，包括目标住客为低收入户的低成本住房。每年落成的新住宅单位中，私人发展商的单位由1980年的34%上升至2000年的74%。其余大部分是改善原来贫民区和政府提供土地与配套服务的合法自建房屋，与及非法的贫民区房屋；后者比例由1980年的20%下降至2000年的3%。政府建房屋长期维持在7%以下。政府吸引私人发展商的方法是通过政府的住房银房(Government Housing Bank)提供极低利息的楼宅按揭服务(也通过竞争使私人银行也提供类似服务)，令收入较低的住户也有购买房屋的能力。因此私人地产发展商也因应这些“有效需求”而建造更多的低成本(较细面积、较简陋)的住房，以吸纳这个新购买力。整个构思十分理想化，但实际碰上的情况是私人发展商的供应根本连中等收入人士的需求不足，他们宁愿屯积居奇，令楼价飞涨来牟利。于是低按揭利息的“受益者”是中等收入户而非目标的低收入户，或者可以说他们的购买潜力更令发展商垂涎，而他们也不幸地成了房地产市场泡沬化的受害者。

    马来西亚的经验很类似，但她政府自己建造的房屋占总量的接近一半。即使引入私人发展商时，马来西亚也采取计划生产模式，分配私人发展商必须在总建成房屋中，有某个比例的低成本住房(每单位RM$12,500以下)，令低收入户可以负担。政府提供的诱因包括提供低息贷款予发展商，也资助研究低成本房屋的建造等。因此在1996至2000年马来西亚的第七个五年计划中，政府与私人发展商的房屋建设是各占一半，包括低成本房屋也是如此比例。实际上这五年来，双方的建造比例果然做到五五，但却是同时只建成低成本房屋目标的约50%，而双方为中高收入户而建造的房屋同时超产近半。泰马两国的经验都不是两国独有，而是很多发展中国家都碰到的经验。他们共有的经验也包括有很完善的筛选资助对象，但执行上却千差万别；政府自己的低收入房屋发展碰上在土地使用、城市规划、配套设施及服务等方面诸多的关卡和阻碍。根据私人发展商往往比政府有关建造部门，更容易通过这些政府的官僚设置，更容易龚断市场，我们可以推测部门利益可能扮演相当重要角色。

    3.3房屋建造及提供：方式与管理主体

    各国政府直接建造公屋计划的失败原因一般来自四个来源：1.政策定位；2. 建造过程的成本、质量及数量的监控机制；3. 居住整体水平，包括居所本身、以至到工作地点的交通时间、公共交通网络、配套的社会服务设施，如学校、医院等；及4. 分配机制。

    政策定位失当指的是没有针对低收入户的负担能力，如在发展中国家偏重售房，而非出租公房，而无视于当地即使是低成本的房屋对低收入户仍是可望不可及的奢侈品。这种定位在一开始即会被建造商利用作打开中等收入户的大门。要监察建筑施工过程的成本控制、质量保证等，需要十分有效的技术官僚，与及具约束力的法律制度配合，否则建屋数量太低、质素不合规格、成本失控等问题，必然会经常出现。但除了建筑规管的完善外，限制建筑商不可兼营发展商的角色，可以一定程度上减低不能完成任务，反而得到牟利机会的畸型诱因。同样的条件在分配机制的完善上也必须体现，但分配机制因为基本上没有技术的内容，引入标准透明化、受益者透明化的机制可以相当程度上改善问题。至于如何令接受政府公共房屋不致令低收入户需要牺牲整个生活网络，则是土地和市政服务及设施的规划的配合。各部门的利益不一致必须能够得到解决。

    管理的主体的改变有时可以令公共房屋脱离过份纠缠的官僚制度。在政府、市场外还有社区及非营利组织。大部分发展中国家如巴西、印度等国近年的趋势都是将提供者的角色和管理的主权交到低收入户、社区居民团体或者非营利组织手上。这些非营利组织一方面较政府部门有效率，另一方面能够集结一定专业技术和管理知识，又容许居民作出近距离的监督和参与，可以较好的运作政府资助，切实的改善低收入户的居住情况。其实看回英国、荷兰、德国、瑞典，以至日本等公共住房建造及管理体系较为成熟的国家，专门的住房非营利组织都扮演主要角色。

    现代世界含低收入住居民户在内的整体住房标准较高的例子是美国，该国的住屋标准一直很严谨(其中一个重要目的是规管使用租金津贴的私人出租房)属于欠佳的住房只有不足2%。他们采取的做法很简单，即是由政府提出严格的住房标准，并严厉执行。但这种做法需要很高的执行能力和一个比较稳定的规管对象，较适合已过人口增长的高峰期，住房短缺问题基本解决，经济水平较高的国家。但在这些国家虽然人口增长压力不高，家庭结构却持续核心化、房地产市场升温、房屋老化需要更替比率较高，与及建筑和住宅规章较严谨等，也正加剧适合低收入户的承担能力的住房不足的问题。

    3.4财政及融资(finance)：政府、市场及社区

    政府的住房资源可以来自市民的专项住房储蓄，如智利、新加坡，以至我国的住房公积金等；这是政府获得介入住房市场的资源，最快捷方便，也最可能满足介入住房这种高价值的市场要求的巨额资金的途径。但我们也应该注意到大部分英美和大部分西欧国家以至加拿大、澳纽在他们早期经济水平并不特别高时，也毋须开发这些筹资途径。

    至于不动用直接资助，政府可以如美国、泰国等地区，直接提供低息贷款予低收入户、予地产建设商，或者提供再保险服务、开设楼宇按揭债券市场等。

    四、对我国房屋政策的启示

    4.1 政策目标

    我国面临的低收入住房问题，与及说是具体建造、融资、分配等问题，不如说先是一个政策目标、定位不清晰的问题 – 虽然明显各国低收入住房的政策的起因，在我国都属于比较突出。

    先说似乎遥远的公共卫生和公共形象考虑。污水处理、食水供应、以至固体废物处理目前都是威胁我国众多城市的公共卫生问题，非典问题更令问题究竟是否可以拖延，影响力能有多大多远增添不少不确定因素。至于人口增长，虽然我国的城市化策略是尽量控制城乡有序流动，以发展新城市来吸纳流动人口，但各主要大城市的外来人口仍是不断迅速上升。由于牵涉到经济发展的策略，以目前的政策趋势，是不会也不能减缓这个增长。与此同时，经济改革和市场经济的运作，以至社会保障制度尚待完善的情况下，贫穷问题会伴随失业、低收入等问题而日趋严重。城市贫困户加上外来人口中占主流的低收入者的住房需要，肯定不会是自由市场能够解决的。众多的原因共同指向的是制定明确和有效的低收入住房政策的诉求。先定位政策的重要性、角色，才可以谈到法律的地位、资源的投入和运用的方式等。

    4.2 吸取那些经验?

    只要粗略的观察国际上低收入住房政策发展，就可以发现两个重要特点。一是发展中国家与已发展国家首先存在的是政策差异，执行方式和组织管理的模式等一定程度上是政策选择的产物。二是已发展国家现时的政策是近半个世纪发展下来的产物，其市场化、政府减少管制是在一个很高的政府介入的水平下，速度有限的情况下发生的，而在减少公共开支政府介入的条件下，其最重要目标也是维持对低收入户的居住水平的承诺 – 譬如这些公共资助和介入的减少是在整个低收入群的收入已经在绝对水平上达致可以接受的水平。我们选择吸取经验时，必须把它们放在一个政策环境，放在一个社会经济文化的条件下才会是恰当的。

    4.3管自己失败就去管别人：政府失败 VS 市场失败

    从多个发展中国家的低收入住房的失败经验中，很容易得出政府失败(government failures)的结论，但政府失败，不代表市场就胜利。住房市场，尤其是低收入人群的住房市场的市场失败(market failures)因素比起政府失败只有更为严重。我们也要问管公务员难还是管市场难?(未完稿)

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