1 中国传统的济贫制度

    1.1中国古代的济贫思想和实践

    在中国古代，济贫思想可谓源远流长。追溯历史，可以在2000多年前的春秋战国时期的百家争鸣中，找到诸子百家对济贫的各种说法，最为著名的是儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想。

    《尚书》论述道：“德惟善政，政在养民”。《礼记》则曰：“以保息养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷、四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。《孟子》中也说道：“恻隐之心，仁之端也”，“制民之产，必使仰足以事父母，俯足以蓄妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡。”是为“民本”和“仁政”思想。

    《礼记》中又说：“大道之行也，天下为公。……故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养。”《孟子》中也说：“人饥己饥，人溺己溺”，“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”。是为“大同”思想。[i][1]

    在济贫方面，儒家是主张政府积极介入（“民本”、“仁政”）和提倡民间互助互济（“大同”）的。但是，显而易见，其目标重在社会控制。

    除了儒家以外，墨家的“兼爱”思想也广为流传。墨子主张“兼相爱、交相利”，提倡“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不侮贫，贵不敖贱，诈不欺愚”，“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人。若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。若饥则得食，寒则得衣，乱则得治，此安生生”。是为“兼爱”思想。[ii][2]

    墨家“兼爱”思想的重点是建立在“爱心”基础上的互助互济，是最具“社会性”的济贫思想。

    而道家则主张“无为而治”。老子说：“故圣人言：我无为而反自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”庄子则说：“上必无为而用天下，下必有为为天下用，此不易之道也。”是为“无为”思想。[iii][3]

    在济贫方面，道家实际上主张政府不要干预。宁愿以天地为宗，听其自然，标榜以“道德”治天下。

    众所周知，在中国自汉朝以来一千多年的封建社会历史中，儒家思想是处于正统地位的，所以它对中国济贫制度的影响很深。国家的积极介入是中国古代济贫实践的一个显著特点。在当时的自然经济条件下，济贫思想的实践主要是以丰补欠的储粮度荒。从汉朝开始，中国就有了由朝廷兴办、名为“常平仓”的仓储制度；到了隋朝，又有了以地方劝募为主的“义仓”；到了南宋年间，出现了主要由社区管理，居民普遍加入，带有一定社会保险意义的“社仓”。

    除了仓廒制度之外，中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业。最早可追溯到南北朝的六疾馆和孤独园。更为著名的则是唐宋年间的悲田养病坊，这种慈善机构最初为佛教寺院所兴办，所以采用佛教名词“悲田”命名。后来采取在官方补助下由佛教寺院办理的形式，所以得到较大的发展。最后逐渐完全转到官府手中，由官方委托地方名人管理，改称“福田院”或“居养院”。

    在宋朝年间，出现了完全由民间乃至个人兴办、而且没有宗教背景的慈善事业，最著名的有范仲淹的“义田”和刘宰的“粥局”。前者是一个以庇护和造福宗族为宗旨的“家庭扩大化”模式的慈善事业；而后者则以社区居民为对象，以社区组织的方式进行慈善活动。这些组织主要为乡绅所掌握，并得到官府的认可和支持。到明朝年间，出现了最早的以民间互助为主的慈善社团──同善会。[iv][4]

    上述种种济贫思想和实践在中国一直延续到现代，儒家的国家积极干预思想一直得到贯彻。从时间上看，中国历史上的国家介入济贫发端于汉朝，比英国的伊丽莎白济贫立法要早1000多年。但是，在儒家的济贫思想中，注重的是社会整体和国家控制，而较少强调个人权利和国家义务。同时，中国古代的济贫实践在传统上较为注重运用政府行政手段，而没有采用立法手段，这不能不说是一个重大的缺憾。以上种种，实际上对当代中国的社会救助制度还是有其潜在的重大影响。

    1.2近代中国的社会救济制度

    到了近代，中国的福利思想一方面承继了儒家思想的传统，另一方面又受到资产阶级民主革命和西方福利思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型”社会福利思想。“补救型”社会福利思想将社会福利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时而采取的应急措施，因此，社会福利的目标被锁定为“为社会弱者服务”，即济贫。

    在这种思想的指导下，中国近代史上的国家济贫制度形成于上个世纪初，中华民国建立后的第四年（1915年），政府便仿照英国的“伊丽莎白济贫法”颁布了《游民习艺所章程》。1928年，政府又颁布《管理各地方私立慈善机构规则》，翌年，颁布了《监督慈善团体法》。1930年政府在全国推行救灾准备金制度。这些立法显示，中国政府已经开始尝试用法律手段来规范济贫行为。

    1941年政府组织了一些专家学者，准备制定《社会救济法》。1943年《社会救济法》公布实施。这是中国历史上第一部国家济贫大法。同时，政府认为以前制订的相关法规已经不合实际，接着又公布了一系列法规，如《社会救济法施行细则》（1944年）、《各省市县市地方救济事业基金管理办法》（1942年）、《社会部奖助社会福利事业暂行办法》（1944年）、《救济院规程》（1944年）、《管理私立救济设施规则》（1945年）、《赈灾查放办法》（1947年）等等，逐渐形成了一整套与济贫相关的法律法规体系。

    1943年的《社会救济法》规定，社会救济的对象为：“一、年在流失岁以上精力衰耗者。二、未满十二岁者。三、妊妇。四、因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者。五、因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而事业者。六、其他依法令应予救济者。”

    《社会救济法》规定的“救济方法”有十二种：“一、救济设施处所内之留养。二、现款或食物衣服等必需品之给予。三、免费医疗。四、免费助产。五、住宅之廉价或免费供给。六、资金之无息贷予。七、粮食之无息或低息贷予。八、减免土地赋税。九、实施感化教育及公民训练。十、实施技能训练及公民训练。十一、职业介绍。十二、其他依法所定之救济方法。”[v][5]

    但是，遗憾的是，在国民党统治时期，上述法律法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力。尤其是救济机构在相当长的时间内只是沿袭封建时代的旧制和作派，难有作为。针对当时的现状，在民间出现了一些新的动向。

    本世纪20年代，西方现代社会学及社会工作理论和方法传入中国。1911年步济时先生在北京组成的“北京社会服务俱乐部”，这个组织数年后发展到有600名学生参加。1921年，燕京大学成立了社会学系，1929年扩大为社会学与社会工作学系，他们广泛开展社会调查和社会救助的实践。在他们的推动下，有一批知识分子在中国发起了“乡村建设运动”。其中，以梁漱溟先生为代表的“乡村建设派”和以晏阳初先生的“平民教育促进派”最为著名，并且在山东邹平和河北定县进行了实验。但是，由于当时社会环境恶劣，中国知识分子进行社会改良的尝试都没有取得实际效果。

    当时，国外教会和慈善机构也曾在中国开办了一些慈善活动。教会组织中最有代表性的是基督教青年会（YMCA）。在30—40年代，美国的一些慈善组织，如红十字会、救世军等，也来华进行了较大规模的赈灾活动。他们一度雄心勃勃，试图以善举解决中国的社会问题。但是不久以后他们就发现，中国的问题非常复杂，不是外国慈善家们能够管得了的。

    综上所述，在旧中国始终是“剩余型”思想占据主导地位。因为处在政府腐败、战争频乃、灾荒连年的历史环境下，即使是“剩余型”的济贫也无法实现。

    只有中国共产党从成立之初就将劳动人民的社会福利问题放在一个重要的地位上。在1922—1948年间，中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，都将救灾救济作为党的重要政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区，为贯彻落实这些政策作出了努力，由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。

    1945年7月，在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备会上通过决议，成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会（简称“解救”，1946年改称中国解放区救济总会，简称“救总”），并制定了《解放区临时救济委员会组织和工作条例》。救总的任务主要是调查和统计抗日战争时解放区所受的损失，接收和分配联合国的救济物资，并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合，为解放区的灾民和战争难民提供了大量的救济款项和物资。救总的工作实践，为中华人民共和国建国后的救灾救济工作打下了基础。[vi][6]

    1.3 建国初期的社会救济制度

    1949年中华人民共和国刚刚成立，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域16省区的特大洪水灾害，成灾人口达4500多万人。针对当时的严重灾情，1949年11月负责救灾救济的内务部召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。同年12月，政务院发出了《关于生产救灾的指示》，内务部发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》。1950年2月，成立了以董必武为主任、包括内务部、财政部等12个有关部委的中央救灾委员会。4月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导下，全国上下同心协力，战胜了连年不断的自然灾害，如1950年华北地区和1952年华东地区的大旱灾，1953年东北地区、华北地区和1954年江淮流域的大水灾，1955年南方各省罕见的冻害。

    建国之初，中国有数以百万计的城市贫困户。在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和散兵游勇，失业人员和无依无靠的孤老残幼也比比皆是。尽管当时国家财政还十分困难，但仍拨出大量经费和粮食，开展了大规模的城市社会救济工作。据不完全统计，在解放后一年多时间里，武汉、广州、长沙、西安、天津等14个城市紧急救济了100多万人。1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万，得到冬令救济的约达150多万。有的城市享受社会救济的人口竟达20—40％。为了帮助城市贫民从根本上解决生活问题，“生产自救”摆在一个很重要的位置。首先是以工代赈，组织大批失业贫民参加市政建设。其次是举办烈军属和贫民生产单位，从事手工业和小型工业生产。大规模的城市社会救济和生产自救迅速稳定了社会，恢复了秩序，使城市社会生活走上了正常轨道。

    50年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才由其家庭主要负起赡养的责任，同时部分集体还给予一定的支助。这样，其基本生活需求的就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”。上述种种措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。[vii][7]

    到50年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立。从整个社会保障制度的设计安排看，在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。在农村，随着农业合作化的层次越来越高，范围越来越广，到1958年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障。即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保”，有集体供养。综上所述，在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人口，漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。当时，只有这些边缘群体才是吃“政府救济”的，这项制度的重要性自然无从谈起。

    评论：中国传统的济贫或社会救济制度是在儒家思想的影响下发展起来的，虽然在国家介入济贫方面中国其实比西方发达国家更早，但受儒家思想的影响，制度的立足点还是在国家或政府这一边，而没有把得到国家和社会的救助看作是人民的基本权利。即使在50—70年代，这种基本思路和基本格局还是没有根本改变，所以在本书中一直将这些制度称为“济贫”或“社会救济”制度，以示其与现代社会救助制度的区别。

    2 80年代以农村为重点的社会救济制度改革

    2.1 80年代社会救济制度改革的背景

    “改革、开放”以来，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题引起了国内、国际的普遍关注。在整个20世纪80年代，讨论得比较多的是中国农村的贫困问题，中国社会救济制度改革的重点也主要放在农村。这些改革努力一直延续到90年代中期，其中大多数政策措施目前也还在实行。

    70年代末，中国农村处于绝对贫困状态的贫困人口有2.5亿。“改革、开放”以后，通过推行家庭联产承包责任制等一系列“富民政策”，中国农村的贫困人口急剧减少。1985年，为了实施大规模的扶贫开发活动，确定了以人均年收入200元为贫困线。当时，在贫困线以下的贫困人口仍有1.25亿。经过政府和全社会的共同努力，到80年代末上述贫困人口已经减少到3000万。1991年，考虑到物价指数和生活费用指数的变化，为了更实事求是地研究和解决中国农村的贫困问题，将贫困线提高到300元，按这样的口径统计，当时中国的农村贫困人口为6000万人。到1993年制定“八七”扶贫攻关计划时，又再次将贫困线提高到400元。按照这个标准，中国农村贫困人口为8065万人。在整个计划实施期间，扶贫攻关成效卓著，1996年中国农村的贫困人口已经减少到6000万，到1998年又减少到5000万，到1999年底中国的农村贫困人口已经减少到3000多万。对此，国际社会给予了高度评价，称之为“伟大的脱贫运动”。

    从性质上看，上述扶贫工作基本上是属于区域性的经济开发，在中国被称为“大扶贫”。一般认为，“大扶贫”虽然也包含了“保障”和“济贫”的意义，但仍然与社会救济制度是有差别的。本书中所涉及的仍然是传统的社会救济制度的改革。

    2.2 80年代社会救济制度改革的主要政策措施

    在80年代，中国社会救济工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范围之内对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫

    2.1.1 救灾

    救灾是为帮助灾民脱离灾难险情，减轻灾害损失，克服灾后生活和生产困难而提供的社会援济。

    中国是一个自然灾害频繁的国家，救灾一直以来是民政部门的重要工作。民政部门主要是在灾害发生时抢救生命财产，在灾后向灾民提供必要的救济和扶持，组织生产自救和以工代赈，以及倡导群众中的互助互济。1983年第八次民政工作会议提出了“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾方针，强调通过政府和社区（集体）组织生产自救以恢复和发展生产，以达到克服灾害所造成的困难的目的。同时，突出社会互助，在农村普遍建立了以救灾为目的互助储金会、储粮会。到90年代，未受灾地区对灾区的援助成为一种新的社会风尚。

    根据现行政策法规，只有特重灾人口和贫困农村地区的重灾人口才被列为政府和社会的救助对象。灾民须经查灾核灾确认，之后可以得到以下救助：

    ⑴．保证供应基本口粮；

    ⑵．为衣物被毁的灾民提供一定数量的成衣、布匹和棉花；

    ⑶．为房屋倒塌的灾民提供建房救助款物；

    ⑷．为患病的灾民提供医疗救济款。

    2.1.2 五保

    五保是指由农村社区（集体）负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，简称“五保”。

    “五保”供养方式源于50年代中期的农业合作化运动。80年代初农村实行“大包干”，由集中供养的五保户的生活来源成了问题。民政部门及时采取措施，主要是对五保供养所需经费以乡镇为单位进行统筹，并大力发展农村敬老院，实行集体供养，政府给予必要的支持。

    目前的“五保”供养方式有五种：

    ⑴．网络供养；网络供养是以乡镇敬老院为五保服务中心，统一管理全乡镇的五保工作。

    ⑵．统供分养；以乡镇或村统一制定供养标准，统一筹集分配供养款物。五保对象则是在原有家中生活，村中有保护服务组提供日常的生活服务。

    ⑶．承包供养；由五保对象与其亲属或邻居自愿协商，签订供养协议或遗赠协议，在建立了供养关系后，供养者承担全面供养的义务。

    ⑷．集中供养；有乡镇村或个体经营者举办敬老院、福利院等，院内集中供养五保对象。

    ⑸．合作养老保险辅助供养；这是通过由集体交纳保费，乡、镇、村的养老保险理事会或养老保险基金会给予五保对象提供的特殊照顾。

    2.1.3扶贫

    扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。通常，民政部门开展的扶贫工作被称为“小扶贫”。

    建国之初，为帮助农村贫困人口摆脱贫困，政府在50年代就采取过一些扶贫措施。70年代末，湖北、黑龙江、广东等省在农村相继开展了较为普遍的扶贫工作。1978年召开的第七次全国民政工作会议充分肯定了他们的作法，并将他们的经验推向全国。扶贫成为民政部门对传统救灾救济工作的一项重要改革，它改变了过去的单纯救济，而与扶持生产相结合，改“输血”为“造血”。民政部门对有一定生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息、等方面给予扶持，使其经过生产经营活动，摆脱贫困。“六五”期间，全国累计扶持贫困户1700多万户，其中800多万户脱贫，脱贫率为47％；“七五”期间，民政部又扶持了2500多万户，其中，1500多万户脱贫，脱贫率为60％。经过10年努力，使中国农村的绝对贫困人口（人均收入在200元以下的）减少了将近一半。

    民政部门的扶贫有几个方面：

    ⑴．资金扶持。根据政府与扶贫对象双方议定的扶贫项目所需投资金额给予扶持。

    ⑵．政策和思想扶持。放宽政策，实行优惠，譬如税收减免，同时，在思想上帮助扶贫对象树立脱贫的信心。

    ⑶．科技和信息扶持。提供市场信息，帮助扶贫对象选好选准扶贫项目；提供科技服务，帮助扶贫对象尽快掌握一门生产技术，使扶贫项目尽快产生经济效益。

    ⑷．相应的配套措施：组织扶贫经济实体；建立干部包户扶贫责任制；资金由无偿扶持改为有偿扶持；建立扶贫周转基金；多渠道扩大扶贫资金来源，等等。

    2.1.4 社会救济

    社会救济是中央和地方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救助对象按规定向他们提供的社会援助。

    中国的社会救济分为定期定量救济和临时救济两种。享受定期定量救济的对象主要有三种人：城镇中无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、严重残疾人和未成年的孤儿和部分农村五保对象；符合救济条件的精减退职老职工；符合党中央、国务院有关文件规定的需要特别给予救济的人员。

    根据现行政策法规规定：对于上述第一种定期定量救济对象，大城市的救济标准为每人每月60—70元，中等城市为每人每月40—50元，小城镇为每人每月20—30元，农村为每人每月9—12元。对于第二种对象，救济标准为原工资的40％，还可以报销本人医疗费用的2／3。对于第三种对象，救济标准由地方政府根据当地群众一般生活水平酌定。对于特殊困难户，除了由政府给予定期救济之外，他们所在的社区，包括城市的街道、居委会和农村的乡镇、村委会，通过各种形式来帮助他们，使他们的生活水平接近当地一般水平。

    2.3 80年代中国社会救济制度的基本情况

    以下，以民政部提供的统计数字，勾画一下经过80年代改革后中国社会救济制度的主要框架。

    1990年的中国社会救济制度的救济对象和经费使用情况大致如下：

    灾民。也称“成灾人口”，即“遭受自然灾害的地区，造成直接经济损失或农作物减产减收三成或三成以上的全部农业或城镇人口”。1990年，中国的成灾人口为18634万人；其中，特重灾人口为4671万人，占成灾人口总数的25.07％；重灾人口为8686万人，占46.61％；轻灾人口为5277万人，占28.32％。根据现行的社会救助政策和法规，城镇居民、轻灾人口和一部分生产条件较好，经济富裕地区的重灾人口都不列为国家和社会救助的对象，因此，1990年，得到救助的灾民仅为8215万人，占灾民总数的44.09％。自然灾害救助支出经费8.2亿元，全部为国家拨款。

    社会散居孤老残幼。主要是指无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿。1990年，这部分社会孤寡病残人员总共大约417万人；其中，107万人在城镇，占社会孤寡病残人员的25.66％，310万人在农村，占74.34％。得到救助的孤寡病残人员有301万人，占社会孤寡病残人员总数的72.18％。在现行的社会救助政策和法规中，有一部分救助对象主要依靠由社会提供“五保”——即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”的供养方式来满足他们的基本生活需求，所以，一般又称为“五保”对象，主要是“无法定扶养义务人、无劳动能力、无可靠生活来源”的老年人、残疾人和未成年的孤儿。1990年，中国“五保”对象大约有224万人，占社会孤寡病残人员总数的53.72％；其中51万人在城镇，占“五保对象”的22.77％，173万人在农村，占77.23％。另外，这一救助项目还包括一些特殊的救助对象，主要是符合政策规定的精减退职老职工以及一部分由中共中央和国务院规定的特殊救助对象，这部分救助对象约77万人，占社会孤寡病残人员总数的18.47％。1990年，孤寡病残救助支出经费10.8亿元；其中，国家拨款3.5亿元，占孤寡病残救助支出经费的32.41％，社区援助7.3亿元，占67.59％。

    社会困难户。指因机会或能力方面的问题而致贫的社会困难群体。据统计，1990年，城乡贫困户大约有8516万人；其中，城镇的1512万人，占城乡贫困户总数的17.75％，农村的7004万人，占82.25％。得到城乡贫困户救助的3366万人，占城乡贫困户总数的39.53％。其中，得到各种形式扶贫的为3315万人，占38.92％，得到定期定量救济的为51万人，占0.60％。1990年，城乡贫困户救助支出经费7.9亿元；其中，国家拨款5.9亿元，占城乡贫困户救助支出经费的74.68％，社区援助2.0亿元，占25.32％。

    综上所述，1990年，中国有灾民（成灾人口）18634万人，占全国人口总数的16.50％，有社会孤寡病残人员和社会贫困户8933万人，占全国人口总数的7.91％；共支出社会救助经费26.9亿元，占当年国民收入的1.88％；其中，自然灾害救助经费8.2亿元，占社会救助经费的30．48％，孤寡病残救助经费10.8亿元，占40.15％，城乡贫困户救助经费7.9亿元，占9.37％。在社会救助经费开支中国家拨款17.6亿元，占65.34％；社区援助9.3亿元，占34.57％。[viii][8]

    2.4改革后中国社会救济制度存在的问题

    ⑴．社会救助经费没有能够与国民经济的发展同步增长。

    从70年代末到80年代末，中国的社会救济经费的绝对值虽然有所增长，但是在国民经济中的比重却有所下降。1979年，社会救助费用总额为19.6亿元，占国民收入的比重为0.58％，1988年，社会救助费用的绝对值有所增加，但在国民收入中所占的比重却降到0.23％，比1979年减少了将近五分之三。另外，在社会救助经费总额中，社区供给这一块增长较快，1979年为3.5亿元，占社会救助经费总额的比重为17.9％，占国民收入的比重为0.10％，而到了1988年，社会救助经费总额中社区供给这一块已达9.8亿元，占36.6％，占国民收入的0.08％。1988年比1979年绝对额增长了差不多五分之三，在总的经费开支中的比重增长了一倍，基本上与国民收入同步增长。这说明了在社会救助方面，政府拨款不足，同时，这也是社会救助经费没能做到与国民收入同步增长的主要原因。

 表1：1978—1991年中国社会救济经费开支情况

资料来源：《中国社会统计资料（1990）》、《中国民政统计年鉴（1992）》。

    ⑵．社会救助标准过低。

    以1990年为例，中国现有城乡社会贫困户和社会孤寡病残人员共8933万人，对他们的社会救助经费为18.7亿元，平均每人仅得20.93元。如以实得救助的人来计算，孤寡病残救助款10.8亿元，得到救助的对象为301万人，平均每人358.80元；城乡贫困户救助款7.9亿元，得到救助的对象为3366万人，平均每人23.47元。1990年，自然灾害救助款8.2亿元，即使以特重灾人口4671万人来计算，平均每人17.56元。综上所述，除了孤寡病残救助尚能勉强维持救助对象的温饱之外，其余各项都仅仅是象征性的道义上的支持。

表2：1990—1991年社会救助经费分类：

  资料来源：《中国民政统计年鉴（1992）》。

表3：1991年社会救助对象情况

资料来源：《中国民政统计年鉴（1992）》。

    评论：在20世纪80年代，民政部门对中国的传统济贫制度已经有了改革的意识，但是，当时的大环境仍然没有脱离计划经济的轨道。民政部门搞扶贫工作是将生产经营机制引入济贫领域的一个尝试，从某种意义上说，这种努力取得了一些效果。但是，领导生产毕竟不是一个政府的社会管理部门的长处，在“大扶贫”普遍开展之后，“小扶贫”日益式微。除此之外，以儒家思想为底蕴的济贫思想还是占主要地位，因此，社会救济工作在对象、观念、资金和手段方面并没有得到根本的改进，其存在的问题也可以想见。