近日，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），提出到2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。

“市场化的产权交易已经成为国际节能减排的主流方式，使购买排污权的企业能够扩大再生产，出售排污权的企业可以获得资金支持，就能够促使企业内生动力，开展节能减排各项工作。”9月4日，环保部总量司副司长黄小赠在中国政府网在线解读《意见》时表示。

黄小赠指出，这项制度是资源环境领域一项重大的、基础性制度改革和创新，它的主要目的是充分发挥市场的决定性作用，倒逼企业节能减排，倒逼产业结构调整，倒逼企业结构升级。

一位地方排污权有偿使用与交易试点的官员对21世纪经济报道表示：“《意见》比较原则，希望国家尽快出台更具有操作性的配套细则。”

重点解决二级市场不活跃的问题

在《意见》发布之前，各地已经开始进行排污权有偿使用与交易的探索。

从2007年开始，财政部、环保部和发改委批复了江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北和河南11个地区已经开展了试点。“到2013年底，11个试点省份排污权有偿使用和交易金额累计将近40亿。其中，有偿使用资金20亿左右，交易金额也将近20亿。”黄小赠介绍。

黄小赠指出，目前各地试点主要存在一些不成熟的地方。首先，配套政策和顶层设计还不足，规范性不够。一些地方试点工作顶层设计不足，有些具体的方式方法包括总量指标如何分配，排污权如何确定还有待进一步完善，保障措施还不到位，个别地方甚至还未将国家分配的总量指标逐一落实到具体排污单位。

“二是定价机制还不完善，各地有偿使用定价方法和依据还不够清晰明确，有偿使用价格、有偿使用年限不均衡等问题还较为突出。有的地区有偿使用时限为1年，有的是5年，有的是20年甚至更长；有偿使用价格按年度折算进行比较，每年每吨二氧化硫征收标准从100多块钱到2000多块钱不等，化学需氧量的征收标准从200块钱到4000多块钱不等，相差比较大，有的甚至10倍以上。”黄小赠分析。

在黄小赠看来，地方试点存在的第三个问题是，地方政府比较重视一级市场，也就是有偿分配市场的发展，对二级市场的培育发展指导不够。

黄小赠进一步解释，目前各地交易市场不活跃，企业“惜售”问题比较突出，就是这个指标我留给自己用，不舍得拿到市场交易，这种情况还比较突出。一些地方已经成交的案例，很多也还是在政府“拉郎配”情况下进行的，企业二级市场还不活跃，这也是要重点解决的问题。

解决“惜售”关系到二级市场的真正建立

就排污权交易二级市场上存在的企业“惜售”现象的原因，黄小赠做了特别解释。

黄小赠指出，首先是因为环保要求越来越严格，企业节能减排压力很大，减排潜力又比较小的情况下，不愿意出售排污权，用于自身的发展或者等待“升值”，有不少这种企业。

黄小赠进一步指出，其次是，政策预期性还不强，排污者对未来市场发展的预期也不明朗，这也造成排污单位“惜售”的现象。有的地方排污权有偿使用的范围还很小，企业数量较少，也是导致二级市场交易不活跃的一个重要原因。

对此，《意见》明确提出，要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，从而增加市场上排污指标的交易量。采用回购机制，促使企业将闲置的排污指标投放到市场中，增加市场的流动性。

“如何有效解决惜售问题，关系到二级市场的真正建立，目前意见对此并没有提出针对性措施，这是我国排污权交易下一步深入探索需要解决的重点问题。”环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南对21世纪经济报道解释。

“环保部也将会同财政部、发展改革委等部门，进一步加强探索和研究，完善激励机制，出台扶持政策，加强监督管理，切实把排污权二级市场培育好、发展好、壮大好。”黄小赠表示。

实际上，在通过回购方法激活二级市场方面，浙江做了有益的探索。根据2010年浙江省政府办公厅发布的《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》规定，排污单位出现排污权指标闲置的，闲置期如超过一年，应向核发排污许可证的环境保护行政主管部门申报，闲置期超过三年的，其闲置的排污权指标由政府或有关部门回购。