4．人口调控和管理难度不断加大，低生育水平面临反弹风险。

    流动迁移人口规模庞大。目前农村剩余劳动力仍有1.5-1.7亿人，大规模的劳动力流动将持续存在。按人口城镇化水平年均增长1个百分点测算，今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口。日益庞大的流入人口对城市的基础设施、公共服务和城市管理能力提出挑战，也增加了计划生育管理和服务的难度。

图5 我国的三次出生人口高峰
资料来源：根据《中国统计年鉴2003》计算。

    地区之间人口态势差异明显。城市和东部发达地区面临生育水平降低、人口老龄化加剧等新问题。农村、中西部和贫困地区则生育水平较高、人口自然增长率较高，人口和计划生育工作难度很大。1978－2003年间全国净增人口3.25亿人，排除迁移因素，东部占33.9％，中部占35.6％，西部占30.5％；中西部人口自然增长率明显快于东部地区。

    现阶段的低生育水平很不稳定。群众生育意愿与现行生育政策的要求有较大差距，多数地区人口增长存在反弹势能。政府职能转变、社会快速转型和人口加剧流动，使以行政手段为主的工作方式效力递减；一些地方对计划生育的长期性、艰巨性、复杂性认识不足；人口综合治理机制尚不完善，任何工作失误及外部环境的不利影响，都可能导致生育水平回升。需要强调指出，由于20世纪80年代至90年代第三次出生人口高峰[9]（见图5）的影响，2005-2020年，20-29岁生育旺盛期妇女数量将形成一个小高峰（见图6）， 

图6-1  未来我国育龄妇女（15-49岁）人数预测
资料来源：《国家人口发展战略研究•人口发展预测》课题。

 
图6-2  未来我国生育旺盛期育龄妇女（20-29岁）人数预测
资料来源：《国家人口发展战略研究•人口发展预测》课题。

    导致出生人口数量出现一个小高峰；同时，自实行计划生育以来全国已累计有近1亿独生子女，进入21世纪，这部分人陆续进入生育年龄，将使生育水平有所提高。上述两种因素共同作用，将使出生率和出生人口数量有明显增加。

    综上所述，我国正面临着比20世纪更为复杂的人口发展形势。人口数量问题仍然是全面建设小康社会面临的重大问题。但从更长的时期看，人口素质、结构和分布问题将逐渐成为影响经济社会协调和可持续发展的主要因素，并对新时期人口数量调控产生重大影响。着力提高人口素质、开发人力资源，已成为进一步稳定低生育水平、统筹解决人口问题、突破自然资源约束、促进经济社会发展的关键。对于这种变化必须有清醒的认识，予以高度重视。

    二、战略思路和目标

    新中国成立以来，中国共产党三代领导集体，把马克思主义人口理论与中国实际相结合，形成了中国特色的人口思想体系，为解决人口问题提供了理论依据。毛泽东同志提出“人类要自己控制自己，实现有计划的生育”的观点，并启动了中国的计划生育工作；邓小平同志将人口纳入现代化发展总体战略，把计划生育作为国家的基本国策确定下来；江泽民同志把人口问题提高到可持续发展战略的首要位置，提出在现代化建设中必须正确处理经济建设与人口资源环境的关系。进入新世纪，以胡锦涛同志为总书记的党中央，提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，为观察和解决人口问题提供了新的视角和思路。

    解决新时期的人口问题，必须继承和创新具有中国特色的人口理论，与时俱进，确立新的人口观。人口众多始终是我国考虑一切问题的出发点和落脚点，人口问题始终是制约我国又好又快发展的关键因素；人口问题的本质是发展问题；人口素质的提高将为经济社会发展提供持久的动力和增长源泉；解决新时期的人口问题，既要稳定低生育水平，又要统筹人口数量、素质、结构、分布问题；在促进人的全面发展的基础上，实现人口发展自身的协调和可持续，实现人口与经济社会资源环境之间的协调和良性互动。