在加强多边贸易体制中维护好我农业发展环境
——就多哈回合谈判首次成果访农业部副部长牛盾 

　　前不久，在印尼举行的WTO第九届部长级会议取得了多哈回合谈判首次成果。这是多哈回合谈判启动12年以来首次取得的具体谈判成果，具有里程碑意义。

　　WTO第九届部长级会议于2013年12月3~7日在印度尼西亚巴厘岛举行，159个成员派团参加。以商务部部长高虎城为团长，农业部副部长牛盾、中国常驻世贸组织代表团俞建华大使、商务部部长助理王受文为副团长的中国代表团参加了会议。谈判内容涵盖贸易便利化、农业、发展三方面议题，涉及10项具体的谈判协议。农业方面的议题主要有关税配额管理、粮食安全和出口竞争。此次会议通过了《巴厘部长宣言》，就多哈回合谈判早期收获达成了“巴厘一揽子协议”。会议同时明确，在未来12个月内对所有多哈未决议题，尤其是农业、发展和最不发达国家关心的议题制定巴厘后工作计划。

　　这些谈判成果是如何取得突破而产生的？对我国农业发展将会有哪些影响？在多边贸易体制中如何更好地维护我国“三农”发展的贸易环境？就这些问题，记者专访了农业部副部长牛盾。

　　早期收获谈判的成功对于增强对多哈回合谈判的信心、强化多边贸易体制、促进世界经济复苏和发展具有十分重要的意义

　　记者：据我们了解，此次WTO部长会议是在世界经济复苏缓慢、主要成员面临不利的国内经济环境，希望通过多边贸易体制加强国际经贸合作、促进国内经济恢复发展的背景下召开的，会议取得的成果来之不易。谈判过程是否也十分艰难？如何评价这次谈判成果的意义？

　　牛盾：这次会议既是一次WTO的常规部长级会议，同时也是一次实质性谈判会议。由于早期收获涉及的议题是从多哈回合一揽子议题中选出来的，内容有限，客观上增加了各成员实现利益平衡的难度。总的来说，早期收获议题谈判贯穿了两大矛盾，一是固守既得利益的发达成员与要求合理发展空间的发展中成员之间的矛盾；二是具有出口利益的成员与进口防守利益成员之间的矛盾。在具体谈判中，发达成员与发展中成员、进口成员与出口成员间利益矛盾相互交叉，错综复杂，达成利益平衡非常艰难。谈判过程一波三折，曾一度因为个别成员在粮食安全议题上的分歧使谈判陷入僵局；也曾因为一些成员不满议题间缺乏整体平衡迫使谈判中止并延期。159个成员最后能够就早期收获一揽子协议达成一致，确实来之不易。

　　巴厘岛会议取得早期收获成果，是WTO成立18年以来、多哈回合谈判启动12年以来，WTO在规则制定方面首次取得具体成果，是零的突破。虽然早期收获议题数量非常有限而且都是以往谈判中分歧相对较小、已基本形成共识的议题，但早期收获谈判的成功对于增强对多哈回合谈判的信心、强化多边贸易体制、促进世界经济复苏和发展具有十分重要的意义。据经济合作与发展组织（OECD）估算，早期收获协议将每年为全球创造近1万亿美元的收益和2100万个就业岗位，帮助发展中国家出口增长10%、发达国家出口增长5%。

　　农业议题是早期收获的核心和焦点，包括关税配额（TRQ）管理、粮食安全和出口竞争3个议题。农业议题都是发展中成员为平衡美欧等发达成员在贸易便利化议题上获得收益而提出的

　　记者：我注意到，这次谈判的十个议题中有三个是农业议题。这些农业议题的具体内容是什么？谈判中争议的焦点是什么？

　　牛盾：巴厘早期收获一揽子协议包括贸易便利化、农业和发展三个方面。贸易便利化方面涉及海关通关手续简化、规范和透明度以及海关合作等内容，发展议题涉及最不发达成员原产地优惠、服务贸易优惠、特殊差别待遇执行情况监督以及减少棉花贸易扭曲等。农业议题是早期收获的核心和焦点，包括关税配额管理、粮食安全和出口竞争3个议题。农业议题都是发展中成员为平衡美欧等发达成员在贸易便利化议题上获得收益而提出的。

　　1.关税配额管理议题。TRQ管理提案是由G20（发展中成员组成的农业谈判二十成员协调组）根据2008年模式案文提出，主要内容有三个方面：一是严格TRQ管理透明度纪律，明确配额申领和配额期限等相关信息公布和通报义务；二是建立TRQ未完成机制，如连续3年未达到设定的配额完成率（65%），成员必须改变原有的配额管理方式，采用完全放开，或先来先领等更自由的管理方式；三是明确发展中成员在配额完成率未达到65%的情况下，可以享受维持现有管理方式的特殊差别待遇。

　　TRQ谈判贯穿两大矛盾，一是巴西、阿根廷为代表的发展中出口成员与日本等发达成员的矛盾，巴西等要求发达成员必须接受未完成机制的约束，提高关税配额的完成率。二是美国对发展中成员特殊差别待遇进行挑战，要求发展中成员必须接受未完成机制约束，在完成率不高的情况下强制改变现有关税配额管理方法，遭到了发展中成员强烈反对。经各方反复磋商，谈判最后形成了折衷方案，即通过含有特殊差别待遇的G20提案，4~6年后再次提交成员审议并决定成员是否继续执行未完成机制。美国已明确表示审议后将不再履行未完成机制义务。

　　2.粮食安全议题。粮食安全提案由G33（发展中成员组成的农业特殊产品和特殊保障机制谈判三十三成员协调组）根据2008年模式案文内容对《乌拉圭回合农业协定》绿箱条款进行修订：一是在绿箱“政府一般服务”条款下增列发展中成员用于农民安置、土地改革、乡村发展和生计安全方面的支持内容；二是部分发展中成员用于粮食安全收储补贴不计入黄箱。

　　对于绿箱条款增加的内容，各方表示认可。但关于粮食安全储备收购补贴支持不纳入黄箱的要求遭到了发达成员的反对。经反复谈判，各方决定通过“和平条款”临时解决G33部分关注，在发展中成员因粮食安全储备补贴而超出微量允许上限的情况下，其他成员应保持适当克制。印度、印尼、中国、菲律宾等G33成员要求“和平条款”临时方案具有实效性和可操作性，并在永久方案出台前始终有效，特别是印度在会中一再重申粮食安全问题不容谈判的强硬立场。美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等发达成员则对“和平条款”在使用期限、产品范围和透明度机制等方面提出多重限制条件。经多方斡旋，美国基于贸易便利化获益的考虑，向印度妥协，同意在达成永久方案之前，“和平条款”始终有效，传统主粮品种的储备收购补贴不计入“黄箱”，但不能扭曲贸易或对其他成员的粮食安全造成负面影响。

　　3.出口竞争。出口竞争议题由G20根据2008年模式案文相关内容提出，主要是重申2005年香港部长会议宣言内容，重点集中在削减出口补贴和加严出口信贷纪律两个方面。

　　出口竞争问题的主要矛盾方是出口发展中成员与发达成员。巴西、阿根廷等坚持要求发达成员在出口竞争方面做出具有法律约束力的削减承诺。而美国、欧盟则强调多哈农业谈判包括三大议题，出口竞争只能在与其他两大议题取得平衡的情况下解决，不可能做出具有法律约束力的承诺。经过激烈较量，最后各方同意在早期收获中以政治声明形式重申以往有关取消所有形式出口补贴的承诺，呼吁发达成员采取切实具体的行动。

　　中国代表团高度重视农业贸易谈判，在谈判中发挥了重要的建设性作用

　　记者：这次农业议题谈判的成果，对我国农业短期乃至长远发展会有怎样的影响？

　　牛盾：农业议题谈判是本届WTO部长会议和多哈早期收获谈判的重要内容，关系到我重要农产品关税配额管理、粮食安全收储政策支持空间以及农产品贸易外部环境，对我农业长远发展具有很大影响。我们代表团开展了大量工作，为推动早期收获谈判取得成果发挥了积极作用。在这个过程中，确保了我关税配额管理方式不改变，在粮食安全议题上我国作为发展中成员的权利不削弱，切实保护我国农业的根本利益。

　　1.确保我重要农产品关税配额管理体制维持不变，保留重要的农产品进口调控手段。关税配额管理涉及我国大米、玉米、小麦、棉花、食糖等重要农产品的进口调控，是我们在入世中争取到的非常有限的进口调控手段之一。在当前国际粮食市场高度垄断，粮食市场大幅波动的情况下，保留我现有配额管理体制对有效调控农产品贸易至关重要。但美国在关税配额管理议题上挑战发展中成员特殊差别待遇，试图通过未完成机制义务来强制改变我关税配额管理和国营贸易制度。面对巨大压力，我国与G20和G33其他发展中成员团结一致，有理有节与相关方开展磋商，最后在WTO总干事协调下形成了折衷方案，确保“巴厘协议”保留了于我有利的特殊差别待遇条款。

　　2.确保我国使用粮食安全“和平条款”的权利，为农业国内支持争取更大的政策空间。在加入世贸组织时，我国在农业国内支持政策方面也做出了重大承诺，“黄箱”中微量允许支持水平上限为产值的8.5%，低于其他发展中成员10%的上限。在本轮谈判中，我一方面与G33成员始终保持密切合作，牢牢把握道义制高点，另一方面与美国等发达成员巧妙周旋，严防其附加苛刻条件，尽最大努力争取到了于我有利的条款。我国在绿箱“政府一般服务”项下，可以增加农民安置、土地改革、乡村发展和生计安全方面的支持内容；同时享有使用粮食安全“和平条款”的权利。

　　自2002年我部牵头负责多哈农业谈判以来，我们始终重视加强谈判基础研究和技术支撑，对具体谈判议题及相关成员的利益关注进行周密严谨的分析研究，为参与谈判奠定了坚实的基础；我们始终以维护中国“三农”利益为基本出发点，以推动建立公平、合理、透明的、市场为导向的多边农业贸易体制为目标，积极参与农业谈判并长期坚持既定的立场原则和多哈发展授权，为达成2004年7月“框架协议”、《香港部长宣言》、2008年7月主席案文发挥了重要作用，使我国的利益关切得到了不同程度的确认和体现。同时，在关键时刻显示出维护我农业利益、推动多哈发展回合的坚定决心，为早期收获谈判取得较好的、平衡的结果提供了有力的保障；我们坚持与各相关部门保持协调沟通，统一思想，凝聚共识，形成统一的对外谈判立场，为在谈判中维护我农业利益创造了积极的内部环境。此次代表团坚持立场，团结协作，积极参与是我发挥建设性作用并实现农业谈判目标的重要因素。

　　我国农业在入世过程中作了重大承诺，已成为世界上农产品市场最开放的国家之一，农业政策调控空间非常有限。当前我国农业生产成本和农产品价格不断上涨，内外价差扩大，大宗农产品进口快速增长、进口价格的“天花板”效应越来越显著，国际市场波动对国内的传导越来越直接。保持粮棉油糖等重要农产品现有的、十分有限的关税和国内支持政策空间，对应对国际市场波动、确保开放条件下我国粮食和农业产业健康可持续发展至关重要。早期收获议题，仅仅是多哈回合农业议题的很小一部分，后巴厘农业谈判将更加艰难。在未决议题谈判中，应继续坚持多哈回合发展目标和谈判授权，重视并确保发展中成员特殊和差别待遇条款不受削弱，使小规模生产为主体的发展中成员享有更为公平合理的竞争环境，参与农业贸易自由化进程。

　　WTO《农业协定》明确提出贸易自由化改革“要考虑非贸易关注，包括粮食安全和保护环境的需要”

　　记者：我们了解到，在谈判中由于担忧方案不足以保证粮食安全，印度反复强调关乎其作为发展中国家命脉的粮食安全问题“没有谈判空间”，立场强硬，一度致使谈判出现僵局。这种倾向于对本国农业多加保护措施的做法是不是普遍的？

　　牛盾：在推进贸易自由化进程中必须充分考虑粮食安全、不能因商业利益牺牲小农生计安全以及农村发展需要，必须给予发展中成员充分的特殊差别待遇，这是WTO和多哈回合谈判中明确的基本原则。WTO《农业协定》明确提出贸易自由化改革“要考虑非贸易关注，包括粮食安全和保护环境的需要”。

　　印度在部长会上坚持要求G33粮食安全提案的临时方案必须与永久方案相联系，在面临谈判破裂的压力下，印度态度依然强硬，表示不能因商业利益而牺牲小农生计。在印度的坚持下，美国最终显示了灵活性，全部同意了印度的要求。印度坚持不能因商业利益损害小农生计的原则，最终实现了其谈判目标，不失其负责任大国的国际形象。当然，印度谈判目标的实现也与G33发展中成员集团的影响力密不可分。粮食安全提案是G33提出的，本次部长会议上，G33发表了部长联合声明，重申了粮食安全提案的重要性和最终目标。

　　早期收获的成功还在于成员坚持另外两个原则。一是坚持发展优先的原则。多哈回合是发展回合，发展中成员的发展关注应该置于首位。这次会上，最不发达成员在发展议题上的关注得到了较好地解决，增加了这些成员推动谈判成功的动力。二是坚持发达和发展中成员承担共同而有区别责任的基本原则。特殊差别待遇是多哈谈判各个要素中不可分割的有机组成部分。这次在TRQ管理谈判中，经过艰苦努力，我争取到了实质性的特殊差别待遇，维护我作为发展中成员应该享有的权利。早期收获取得成功正是缘于充分考虑了发展中成员的发展关注，贯彻了发展优先和特殊差别待遇原则。

　　WTO作为唯一的全球性多边贸易组织，在规范和管理世界贸易中始终发挥着基础和权威作用，具有不可替代的地位。巴厘部长会议成功表明了多数成员推进多边贸易谈判意愿的增强以及对多边贸易体制重视的回归

　　记者：多哈回合谈判经过12年间若干轮的谈判才终于有了初步成果，这对WTO作为唯一的全球性多边贸易组织的地位有何影响？

　　牛盾：WTO作为唯一的全球性多边贸易组织，在规范和管理世界贸易中始终发挥着基础和权威作用，具有不可替代的地位。2008年多哈回合谈判受挫后，WTO受到的关注一度大幅下降，有的成员甚至怀疑WTO和多边贸易体制是否继续具有活力。但事实上，WTO及其前身关贸总协定（GATT）前8轮谈判形成的规则、争端解决机制以及各成员所作的承诺，始终是规范和管理国际贸易的基础。当前开展的所有诸双边贸易谈判，包括各种形式的自贸区谈判，都是在WTO现有规则基础上磋商进一步优惠的问题，其影响限于这些进一步优惠带来的影响，是相当有限的。巴厘部长会议的成功表明了多数成员推进多边贸易谈判意愿的增强，以及对多边贸易体制重视的回归。美国前几年因对达成的既有共识和基础不满，对多哈发展回合持消极态度。此次部长会议上，美国在粮食安全问题上显示了出人意料的灵活性，既有其在贸易便利化上获益的考虑，也一定程度表明美国对多边贸易体制重视程度的提高。中国、巴西、印度尼西亚等主要成员更是从维护和加强WTO多边贸易体制出发，显示了建设性参与谈判的诚意和最大的灵活性。会议同意吸纳也门加入世贸组织。WTO从其前身GATT最初的23个成员，发展到目前的160个成员，其间只有成员加入没有成员退出，本身证明了WTO和多边贸易体制的吸引力和凝聚力。

　　早期收获协议的达成，是世贸组织成立以来在规则制定上的首次成功，对增强WTO活力、强化多边贸易体制具有积极意义。但早期收获只是在三个有限议题上收获了成果，距实质性取消扭曲贸易的国内支持、提高市场准入、实现发展中成员发展关注的目标尚有很大距离。绝大多数成员在会议上，特别是G20和G33在其各自的部长声明中，都强调要在早期收获基础上推进多哈回合谈判，确保整个多哈发展回合的成功。巴厘部长会议声明提出，对于多哈回合未决议题，特别是农业议题，将在未来12个月内制定详细的工作计划。因此，应把握这一有利时机，积极推动其他未决议题在现有基础和共识上取得进展，确保多哈回合发展目标的实现。一个真正公平、合理、透明、以市场为导向、以促进发展中成员发展为目标的多边农业贸易体制，有利于世界农业发展和粮食安全，也有利于中国农业发展和粮食安全。