二、深刻认识防汛抗旱面临的形势

    当前和今后一个时期，防汛抗旱工作既有许多有利因素，也存在不少突出问题；既面临难得的发展机遇，也面临严峻的现实挑战。有利因素和发展机遇主要体现在以下几个方面。

    第一，党中央、国务院高度重视防汛抗旱工作，为做好防汛抗旱工作提供了根本保障。党的十七届三中全会对加快水利基础设施建设提出了明确要求，强调要加强大江大河大湖治理，集中建设一批大中型水利骨干工程，加快病险水库除险加固，加强防洪排涝抗旱设施和监测预警能力建设。中央经济工作会议和中央农村工作会议都把水利作为实施扩大内需政策措施的重点，大江大河治理、病险水库除险加固、农村饮水安全等防汛抗旱基础设施投入和建设力度将进一步加大。这些都为我们进一步加快洪涝干旱灾害综合防御体系建设，着力提高应对气候变化能力，提供了难得的战略机遇。

    第二，可持续发展治水思路的深入实践，为防汛抗旱工作提供了重要指导。近年来，水利部党组积极践行并不断丰富完善可持续发展治水思路，着力解决直接关系人民群众生命安全、生活保障、生存发展、人居环境、合法权益等方面的民生水利问题，推动水利工作各个领域发生了深刻变化，防汛抗旱工作逐步实现"由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变"。在目标上，把确保人民群众生命安全和饮水安全放在首位，尽最大努力保障人民群众的生活生产生态方面的需求。在任务上，既把保障经济社会发展作为防汛抗旱的主要任务，又把建设生态文明作为防汛抗旱的重要内容。在方法上，流域区域协调，城市农村统一，除害兴利结合，防汛抗旱除涝并举，防灾避灾抗灾并重，注重灾害风险管理，提高化解和承担风险的能力。在措施上，既夯实防汛抗旱工程基础又强化预测预报预警等非工程措施，既打造专业抢险救灾队伍又广泛组织动员群众，既着力降低水旱灾害损失又约束人类不合理开发建设行为，行政措施、法律措施、技术措施有机结合，依法防控，科学防控，综合防控。实践证明，可持续发展治水思路是科学发展观在水利工作中的具体体现，是解决我国复杂水资源问题的必然选择；"两个转变"是可持续发展治水思路在防汛抗旱工作领域的具体体现，为我们推进防汛抗旱事业新发展指明了方向。

    第三，防汛抗旱工程和非工程体系不断完善，为防汛抗旱工作奠定了坚实基础。在工程体系方面，目前全国大江大河主要河段已基本具备了防御新中国成立以来最大洪水的能力，重点海堤按50年一遇标准建设，遇到中等干旱年份，工农业生产和生态不会受到大的影响，可以基本保证城乡供水安全。在非工程体系方面，已在全国江河建成水文测站3.4万余处、报汛站点8600多个，大型和防洪重点中型水库大多建设了水文自动测报系统和洪水调度系统，逐步建立了大江大河主要河段的洪水预报系统；国家防汛抗旱指挥系统一期工程基本建成，数字远程监控技术、电子险情探测技术等科技成果已在防汛抗旱中得到应用，防汛抗旱工程体系的不断完善，数字化、信息化建设的不断推进，全面提升了防汛抗旱管理能力。

    第四，防汛抗旱保障体系的不断健全，为防汛抗旱工作提供了有力支撑。在组织保障方面，全国有防汛抗旱任务的县级以上人民政府都建立了防汛抗旱指挥机构，长江、黄河、淮河、松花江、珠江、海河6个流域成立或重组了防汛抗旱统一管理的指挥机构，在防汛抗旱任务较重的地区，逐步建立了乡村防汛抗旱组织。在法制保障方面，我国已形成了以水法、防洪法为核心，防汛条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法、河道管理条例相配套的防汛抗旱法律法规体系，各省、自治区、直辖市也陆续颁布实施了大批防汛抗旱配套法规。在制度保障方面，各地全面落实了以行政首长负责制为核心的各项防汛抗旱责任制，并不断创新体制机制，强化责任制的落实和监管。在队伍保障方面，组建了100支国家级重点防汛机动抢险队、44支省级防汛机动抢险队、250多支市县级防汛机动抢险队，全国已建成县级抗旱服务队1653个，乡镇级抗旱服务队9038个，解放军建立了19支抗洪抢险专业应急队伍，专群结合、军民结合的防汛抗旱队伍已初步形成。在物资保障方面，国家防总在15个中央防汛物资定点仓库储备了价值1亿元的防汛抢险救灾物资，各省级防汛抗旱指挥部也结合自身实际，储备了价值30亿元的防汛抢险物资。

    第五，防汛抗旱应急管理能力逐步提高，为防汛抗旱工作创造了有利条件。在指导思想方面，确立了以防为主、防重于抢的方针和预防与处置并重、常态与非常态结合的原则；在体制机制方面，逐步健全了分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成了统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，强化了预报、预警、调度、抢险、救灾、重建等关键环节；在预案方面，国家防总组织制定完善了国家防汛抗旱应急预案、主要江河及其重要支流防御洪水方案或洪水调度方案。全国有防汛抗旱任务的县级以上防汛抗旱指挥机构基本都制定了本辖区的防汛抗旱应急预案，全国8万多座水库水电站，大多制定了防汛抢险应急预案和调度运用计划，97处重点蓄滞洪区所在地制订蓄滞洪区运用方案和人员转移安置预案，1500多个山丘区市县制订了防御山洪预案，371个沿海市县制订了防台风预案，全国所有的省、自治区、直辖市，89％的地级市和83％的县制定了抗旱预案。去年，国家防总颁布实施了国家防总应急响应工作规程，规范了国家防总、防总各成员单位、流域防总及省级防指之间的应急响应工作程序，提高了工作效率和水平，确保了抢险救灾工作高效有序地进行。

    虽然近年来防汛抗旱能力有了很大提高，但我国的防汛抗旱水平与面临的形势和任务相比，仍存在较大差距，突出表现为"四个不适应"。

    一是防灾减灾基础体系与保障我国经济社会发展和人民生命财产安全的要求不相适应。近些年来，受全球气候变化影响，我国气候异常，强暴雨、台风、高温干旱和冰冻低温等极端天气事件明显增多，水资源时空分布不均问题更加突出，对经济社会发展和生态系统的影响增大。去年年初，我国南方大部发生了历史罕见的低温雨雪冰冻灾害，给经济社会发展造成重大影响，这是全球气候变化对我们的又一次警示。目前我国大江大河部分干流没有得到有效治理，蓄滞洪区安全建设还未全面实施，中小河流治理严重滞后，部分江河缺少控制性骨干工程。沿海仍有34.3％的重点海堤没有达标，一些地区的海堤防御标准参差不齐，没有形成有效的封闭圈。很多城市防洪排涝标准偏低，设施老化，内涝严重。全国还有3万多座病险水库，时刻威胁着人民群众的生命安全。全国有一半以上的耕地缺少灌溉设施，现有灌溉工程老化失修、效益衰减。城乡供水保证率不高，全国还有2亿多农村人口存在饮用水不安全问题，西部地区工程性缺水问题仍然较为突出，每年仍然有4500多万城乡居民因旱生活用水受到不同程度的影响。全球气候变化使水利工程体系更显薄弱，加强防汛抗旱减灾工程体系建设已成为当前一项十分重要而紧迫的任务。

    二是预测预报预警能力与有效应对极端灾害性天气事件的要求不相适应。近年来，在全球气候变化的大背景下，我国局部暴雨、山洪、超强台风和极端高温干旱等灾害呈现多发并发的趋势，特别是局部暴雨、山洪、滑坡和泥石流等灾害点多面广、突发性强、危害大。这些灾害大多发生在边远山区，由于这些地区交通和通讯不便，监测和预测预报能力偏低，灾害预报精度和准确率还不够高，预警信息发布不够及时，预案体系不够完善，群众防灾意识不强，往往造成大量人员伤亡和严重经济损失。水库特别是中小水库通讯预警和水雨情测报等设施落后的局面尚未根本改善。城市局部暴雨和内涝问题日益突出，重大灾害事件时有发生。北方地区连续多年干旱，水资源短缺问题十分突出。我国的旱情监测体系还处于起步阶段，旱情监测评估和预测分析能力严重滞后。

    三是防汛抗旱保障能力与社会化防灾减灾的要求不相适应。防汛抗旱减灾工作牵涉面广，必须采取综合措施，加强部门配合、地区协调以及全社会的共同参与。目前，我国防汛抗旱经费投入渠道还比较单一，社会化投入机制尚未完全建立，难以满足防灾减灾的需要。堤防保护区、洪泛区、蓄滞洪区、河道和防洪规划保留区内的防汛抗旱社会管理相对薄弱。防汛抢险队伍和抗旱服务组织数量不足，规模偏小，装备落后，抢险和抗旱服务能力普遍不强。社会化灾后保障能力不够，水旱灾害救助主要依靠政府投入和社会捐助，洪水干旱保险仅停留在研究层面，还没有形成操作性强的制度。全社会的水患意识还需要进一步增强，特别是工矿企业、城市社区、边远山区以及农民、中小学生、进城务工人员的防灾避险知识和自救互救能力亟待提高。

    四是防汛抗旱技术水平与现代化防灾减灾的要求不相适应。经过长期努力，我国防汛抗旱科技取得了长足进步，国家防汛抗旱指挥系统一期建设即将完成，防汛科学调度取得显著成效，水库汛限水位动态控制研究迈出重大步伐。但我国防汛抗旱科技创新的总体水平仍然偏低，防汛减灾仍主要凭借经验，抗旱工作基础研究滞后，抗旱手段相对落后，抗旱用水效率和效益不高。新技术、新设备、新材料的研究开发与推广应用滞后，国际交流与合作的力度不大。围绕防汛抗旱重大技术问题开展的科研虽然不少，但科技转化率不高，对防汛抗旱工作的支撑不够。工程设备与装备的现代化水平不高，抗洪抢险还主要依靠人海战术，采用传统的抢险器具和物料，现代化程度较低。

    我们要从全局和战略的高度，清醒认识防汛抗旱工作的长期性、复杂性和艰巨性，增强责任感和紧迫感，把困难和问题估计得更充分些，把措施和预案制订得更周全些，把各项工作做得更扎实些，牢牢把握防汛抗旱的主动权，努力开创防汛抗旱工作新局面。