走在节约集约大道上
——党的十六大以来节约集约用地工作巡礼
进入新千年后，我国土地资源亮起红灯——经济社会快速发展与资源环境的矛盾日益突出：一方面是建设用地需求将持续增长，另一方面是耕地总量和人均占有量不断减少。
在客观需求强劲的同时，土地的粗放利用和浪费却十分严重：随处可见的大广场、宽马路，规模惊人的开发区、花园式工厂和“大学城”；人均城镇建设用地达133平方米，远远高于其他东亚国家和地区的水平；人均农村居民点用地达到214平方米，远超150平方米的国标上限……
“不足”与“有余”并存的现状，逼迫我们不得不正视与反思：如果按照现有发展速度和资源利用方式，土地资源有效供应难以为继，经济社会可持续发展难以保障。要实现突围，唯有告别粗放浪费的土地利用方式，尽早走上节约集约道路。
这十年，对节约集约用地这项伟大事业而言，既是大幕开启的十年，也是不断奔跑和跨越的十年。
从现实手段到国家大战略
早在上世纪90年代，节约集约用地的提法已经出现，但从一般性概念上升为国家层面的要求，则是近十年的事情。
党的十六大召开以来，土地资源利用方式由粗放向集约的转变逐渐成为全社会的共识。
2005年，党中央提出建设节约型社会，其中，强化土地的节约和集约利用为五大重点之一。节约集约用地首次进入国家视野。同年，国土资源部在江苏省无锡市召开研讨会，明确提出节约集约用地主要包括三层含义：一是节约用地，即各项建设都要尽量节省用地； 二是集约用地，即每宗建设用地必须提高投入产出强度，提高土地利用的集约化程度； 三是提高土地配置和利用效率。
2008年，党的十七届三中全会提出要坚持“最严格的集约用地制度”。这一提法与最严格的耕地保护制度并称为 “两个最严格”土地管理制度，节约集约用地由此上升为基本国策。
节约集约用地的内涵也不断走向丰富：2004年到2008年，国务院相继出台了三个重要文件。其中，《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，要实行强化节约和集约用地政策、推进土地资源的市场化配置、制定和实施新的土地使用标准等；《关于加强土地调控有关问题的通知》则明确，要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，强化对土地管理行为监督检查；《国务院关于促进节约集约用地的通知》进一步明确了审查调整各类相关规划和用地标准、大力提高建设用地利用效率、健全节约集约用地长效机制等5个方面的政策措施。
对节约集约用地事业而言，2011年是值得大书特书的一年。3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》首次提出“落实节约优先战略”，要求全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理，大幅度提高能源资源利用效率，提升各类资源保障程度。
8月23日，胡锦涛总书记在中央政治局第31次集体学习时指出：“加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调，为经济发展提供可靠的土地资源保障”；“进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。”
9月2日，温家宝总理在视察国土资源部时强调：“坚持开源与节流并重，把节约放在首位。在做好数量管控的同时，加强质量管理和生态管护。”
今年年初，李克强副总理在会见国土资源节约集约模范集体代表时提出，发展是硬道理，节约是大战略。
时间指向2012年3月，节约优先战略的制度体系构建成功——国土资源部发布的《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，首次从国家层面系统提出了节约集约用地制度的框架体系和八项具体内容，为指引节约集约用地工作找到具体可依的坐标和现实路径。
如今，节约集约用地，已经从土地管理的现实手段，发展成为13亿人的国家战略。这项伟大事业正一步一个脚印向纵深走去。
节约集约用地是一项综合性系统工程
概括来说，十年间，土地节约集约利用主要做了“三件大事”：一是管住总量，把“圈子”框得死死的；二是严控增量，将“前门”关得紧紧的；三是最大限度挖掘存量，把“后门”堵得牢牢的。
首先，规划的节约是最大的节约。按照节约集约用地原则，实行建设用地布局和结构控制，以土地利用总体规划统筹各区域、各业发展用地。
其次是严准入，控制土地供应“闸门”，明确哪些项目能供地，哪些不能供。根据国家最新的产业政策，国土资源部联合国家发展改革委定期发布《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，对不符合国家产业政策和宏观调控要求的项目，一律不允许“进门”；没达到国家要求的规模、条件和标准的项目，严格加以控制。
进门之后，则要用标准约束宽打宽用。近年来，国土资源部积极制订、修订和实施各类土地使用标准：2008年修订发布了《工业项目建设用地控制指标》，用投资强度、容积率等指标捆住粗放用地的手脚，进一步提高了工业用地准入门槛；会同相关部门发布实施了电力、石油天然气、煤炭、铁路、公路、公共图书馆等工程项目建设用地指标，各行业用地标准体系基本形成。
如果说严格的用地标准是外在约束，那么市场化配置则是对用地主体的内在约束。2001年，土地招拍挂出让制度正式实施；2007年，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》颁布，将工业用地纳入招拍挂出让范围。2000年，在出让土地中，运用招标、拍卖等市场公开竞争只有5％左右，而2011年全国招拍挂出让的土地面积已占全年出让国有建设用地面积91.3%。随着土地市场化程度提高，“十一五”期间，单位GDP建设用地消耗下降29%，土地节约集约利用水平显著提升。
推进节约集约用地，离不开科学的评价体系这个“指挥棒”。上世纪末起，新一轮国土资源大调查设立“城市土地利用集约利用评价”项目，历时十余年，构建了多层次建设用地节约集约利用评价技术体系；2006年启动的开发区土地集约利用评价工作，摸清了200多个国家级开发区土地利用的“家底”，树立起科学用地、节约集约用地的目标，带动效应明显，并为国家开展开发区扩区升级审核提供了决策依据。
考核是硬杠杠。2009年，国土资源部和国家发改委、国家统计局联合发布《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，就单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗，对省（区、市）人民政府进行评价考核。
已供土地一旦“晒太阳”了怎么办？2004年国土资源部的一项调查结果就显示，全国闲置土地和空闲土地规模达到1268平方公里，相当于一个中等县的面积。最新统计则表明，截至2012年6月30日，全国已供应但未竣工的住宅项目用地总量达32.66万公顷。而新修订的《闲置土地处置办法》已于今年7月1日起施行了，其目的就是强化对闲置土地的预防和监管，规定市、县人民政府供应的土地必须是“净地”，禁止“毛地”出让，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。
今天，节约集约用地制度已经基本建成，作为一项综合性的系统工程，从规划、机制、标准到评价等节地链条也基本完善。十年，我们不断探索土地节约集约利用方向，更为未来的节约集约事业奠定了坚实的基础。
撬动经济增长方式、发展模式的转变
常有人说，节约集约用地工作是一个神奇的支点。既然是支点，十年来，它究竟撬动了什么？改变了什么？
首先，土地管理工作发生了一些内在变化，即土地管理和利用方式将由粗放向集约转变。
——观念的转变是先导：由外延粗放利用资源向内涵集约利用资源转变，由偏重资源的数量管理向数量质量生态综合管理转变，由单纯的资源管理向资源资产资本三位一体管理转变等。
——国土资源部门的职能发生了深刻变化，过去是以审批为主，而一旦把节约集约用地放在更加突出的位置上，则要求把权力和责任放下去，把监管和服务抓起来。
——将节约集约的理念贯穿于批、供、用、查的各个环节，不断提高土地管理的差别化、精细化程度，促进“集约”落地生根。
其次，众所周知，节约集约用地从诞生之日起，就与城镇化和工业化密不可分。一方面，城镇化、工业化和基础设施用地的节约集约利用是节地工作的重中之重，另一方面，这项工作的推进又为“两化”的健康发展起到了不可估量的作用。
中国究竟需要什么样的城镇化和工业化？相关研究表明，2009年我国城镇化率已达46.59%，但土地城市化明显快于人口城市化，“十一五”以来，全国土地出让平均每年达到660万亩，这对有限的土地资源是严峻的挑战。此外，我国单位GDP的资源能耗远高于发达国家，甚至高于印度等发展中国家。工业用地开发强度明显偏低，容积率一般只有0.3～0.6。
以主城区为主、 “摊大饼”方式向外蔓延发展的“伪城镇化”，以及以牺牲资源为代价的“半吊子工业化”，并不是我们追求的目标。
必须在资源约束下推进新型工业化、城镇化，引领新的生产方式和生活方式。具体来说，就是要以集约为倒逼手段，引导城市遵循客观规律，集约发展，不断“长高”，完成“蜕变”。同样，以用地集约促产业集聚、布局集中，不断提高工业用地投入产出效率，实现从“数量”增长向“质量”增长的转变。
然而，土地与资源是发展之本，节约与集约利用是可持续之基。只有将集约用地作为转变经济发展方式的主攻方向，实现的才是又好又快和可持续的发展。
近年来，国土资源部门主动参与宏观调控，把住用地“闸门”，按照区别对待、有保有压的原则，严禁高能耗、高排放、产能过剩项目建设上马，积极支持自主创新与战略性新兴产业建设用地，推动经济结构调整和经济发展方式转变。
我们期待，节约集约用地这个支点，撬动的不仅是经济增长方式的转变，更是发展模式、发展道路的深刻变革。
改革未有穷期，探索永不止步
问渠哪得清如许，为有源头活水来。十年来，各地土地管理者和使用者结合实际、因地制宜，以盘活存量土地、提高建设用地效率为重点，踊跃探索节约集约用地的新路子，总结出一大批具有开拓性的好经验，催生了一批节约集约利用土地的好模式和好机制。
比如，浙江省绍兴县在当地报纸上公开发布 “排行榜”，不是以年产量或年销售收入为排序，而是以亩均销售和亩均税收为依据，以“亩产论英雄”；江苏省江阴市创新用地思路，打造“节地十八法”—— 隔江借地、科技管地、二次用地、分期供地、 “回头”找地、履约取地、向天要地、点供奖地、考核节地等；湖北省十堰市通过结合产业规划，“向山地要效益”……这些宝贵的探索和经验，为国家层面的节约集约用地制度建设提供了丰富的内容。
实践告诉我们，改革创新是事业发展的引擎，只有深化改革，才能释放发展的活力；只有锐意创新，才能为新制度供给提供生命源泉，为科学发展注入新动力。近年来，国土资源部门围绕节约集约用地，在狠抓制度建设实施的同时，积极开展试点，鼓励地方大胆创新，以盘活存量土地、提高建设用地效率为重点，探索节约集约用地的新路子。
——长沙新河三角洲立体开发试点项目通过实施人车分流模式，总建筑面积由300多万平方米增加至600万平方米，容积率由2.0提高到2.8，开发强度提高40%，节约土地58.62公顷。
——合肥市作为全国唯一的节约集约用地试点市，以地方立法的形式出台了《关于合肥市区划拨土地使用权最低价款的决定》，规定“最低价”标准既包括征地拆迁费用，也包括所供地块的前期开发费用，真正做到划拨土地有偿使用。
——国土资源部与广东省共同推进节约集约用地试点示范省建设，并将旧城镇、旧厂房、旧村庄改造作为推进试点示范省建设的一项重要任务。经过3年的试点，有效推动了城镇低效用地二次开发，取得了阶段性成果。据估算，该省390多万亩“三旧”用地，改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省10年规划新增建设用地规模的近40%。
——为建立城乡统一的建设用地市场、促进城市土地收益反哺农村，重庆市设立农村土地交易所，首创地票交易制度，探索农村集体建设用地流转。
这些了不起的创新和探索，极有可能为节约集约用地找到未来的方向和出路。下一个十年正向我们走来。对于我们来说，节约集约用地，仍然任重而道远。
