最近，党中央、国务院审时度势，果断决策，要求各地从实际出发，适当提高城市居民最低生活保障对象补助水平。这是党中央、国务院推进收入分配制度改革，着力提高城市低收入人员收入和生活水平的重大举措，也是构建社会主义和谐社会，使社会成员共享改革发展成果的具体措施，对进一步完善城市低保制度和切实解决困难群众的基本生活保障问题，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

    一、城市低保制度已进入一个新的发展时期

    党中央、国务院历来十分重视困难群众的生产生活问题。1997年，在总结上海等城市经验的基础上，决定在全国范围内建立城市低保制度。1999年，国家决定城市低保标准统一提高30%之后，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，对城市低保制度进行了规范和完善，规定凡持有非农业户口的城市居民，其共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

    近年来，在党中央、国务院的正确领导下，经过有关方面的共同努力，城市低保制度从无到有，法规制度、管理体制和工作机制不断加强，目前在全国范围内已形成了比较完备的城市低保制度体系。保障对象大幅增加，低保对象人数从2000年的400多万人增加到2005年的2200多万人，5年间增长了4倍多，目前全国已基本实现应保尽保，低保对象人数基本趋于稳定。保障资金成倍增长，仅中央财政低保补助资金就从2000年的8亿元增加到2005年的112亿元，5年间增长了13倍；地方财政也相应加大了低保资金投入。城市低保在保障城市困难群众基本生活方面发挥了“最后一条保障线”和“最后一道社会安全网”作用的同时，还带动了廉租房、教育等其他配套救助措施的发展。低保制度被不少国内外专家学者称为“中国目前运行最好的社会保障制度”之一。

    在充分肯定城市低保制度成绩的同时，也必须清醒地认识到城市低保制度所面临的新情况和新要求。近几年来，一方面，由于市场经济自身的竞争特性等多方面的原因，出现了地区之间、城乡之间、行业之间和不同社会群体之间收入差距加大的现象，特别是随着国有企业改革的深入，包括下岗职工、失业人员在内的低收入人员生活比较困难，不利于社会的和谐和稳定发展。另一方面，国民经济保持平稳较快的发展，人民生活水平总体上不断提高，“十一五”规划又明确提出，加强和谐社会建设，按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，千方百计扩大就业，促进人的全面发展，更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果。“共享改革发展成果”包含不同层次、不同方面的内容，如保障社会成员的生存权、发展权，以及在更高层次上提升社会成员的生活质量和发展水平等。其中，维护和满足每个社会成员的生存权、发展权是最基本和最核心的内容，这主要通过建立和完善社会救助体系加以解决。目前，我国的城市低保制度基本上属于被动式的社会救助制度，在调动受助者主动脱贫的积极性方面作用发挥得不够充分，存在重保障数量、轻保障质量的倾向，在进一步完善制度、规范管理方面还有大量的工作要做。因此，在全国城市低保已基本实现应保尽保，低保对象人数基本趋于稳定的前提下，必须按照构建社会主义和谐社会的要求，正确处理好公平与效率、眼前与长远、保障数量与保障质量的关系，使城市低保制度在巩固应保尽保成果的同时，更加注重规范管理、提高保障质量；在改善困难群众生活状况，继续实施被动救助的同时，更加积极地促进有劳动能力的低保对象实现就业；在共享改革发展成果，逐步提高城市低保补助水平的同时，更加依靠完善社会救助体系、实施分类救助。

    总之，积极稳妥地实现城市低保制度由关注保障数量向关注保障质量的转型，是一个复杂的重大现实和理论问题，直接关系到低保制度下一步的走向。

    二、适当提高低保补助水平有利于实现城市低保制度转型

    提高低收入人员收入，改善低收入人员生活，逐步缩小城乡之间、社会不同群体之间的收入差距，既是十六大提出的全面建设小康社会的重要内容，也是“以人为本”构建和谐社会不可或缺的方面。低保对象作为城市低收入人员的主体，适当提高低保补助水平有利于提高其收入水平，改善其生活质量，从而有利于实现低保制度的顺利转型。

    目前，在低保制度中有两个重要指标：一是低保标准，二是补助水平。低保标准是政府为保障城市居民最低生活水准而制定的一种社会救助标准，反映了持非农业户口的共同生活的家庭成员每人每月维持基本生存所需费用的水平。低保标准是确定是否能够享受低保待遇的主要依据，又称低保“入门线”。补助水平是当地低保标准与低保对象家庭人均收入之差，也就是实际发给低保对象的人均低保金数额。从低保标准与低保补助水平之间的关系，可以看出低保制度不同于其他社会保障制度的两个特性：一是低保对象的数量会因低保标准的提高而相应增加，是变动的；而其他社会保障对象一般不因保障标准的提高而增加，是固定的。二是低保补助水平会因低保对象家庭人均收入的提高而降低，而其他社会保障对象的补助水平不因其家庭人均收入的提高而降低。根据以上情况，我个人认为，正确处理好低保标准与低保补助水平之间的关系，促进低保制度顺利实现转型，重点可从以下两方面入手。

    一是按照科学方法做好低保标准的测算。1999年月10月1日实施的《城市居民最低生活保障条例》明确规定，低保制度实行属地管理的原则，低保标准由市(或县)级人民政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。因此，市(县)人民政府在确定低保标准时，要根据《条例》规定，先把维持城市居民基本生活的项目确定好，再综合运用市场菜篮法、恩格尔系数法等，科学测算出维持当地居民基本生活所需的费用。标准过低，不利于切实保障低保对象的基本生活，容易出现应保未保的现象，从而影响低保制度的有效性；标准过高，将直接导致低保对象人数的不合理增长，不利于调动人们的就业积极性，容易出现“养懒人”的现象，从而影响低保制度的针对性，同时也会加重财政负担。由于低保标准的测算与物价紧密相联，如果当地物价保持相对稳定，则亦应保持低保标准的相对稳定。低保标准的调整必须按《条例》规定的程序规范操作，减少随意性。低保制度作为一种生存性救助制度，其目标在于维持低保对象的最低需要。除此之外，如果低保对象在就医、住房、子女上学等方面存在特殊困难，可以通过其他救助措施予以解决。一味提高低保标准，不仅不能有效解决部分低保家庭存在的突出困难，也会导致低保对象人数和低保支出的大量增加，使地方财政难以承受，还可能降低低保对象月人均补助水平，反而影响低保制度的运行质量。

    二是着力推进有劳动能力的低保对象实现再就业。就业是民生之本，也是最为积极有效的社会保障。需要特别强调的是，低保制度虽不能取代就业对改善困难家庭生活状况的基础性作用，但是设计好低保标准以及补助水平与最低工资标准、失业保险金标准之间的比例关系，使低保制度与就业政策有效衔接，则可以充分发挥经济杠杆的作用，促进有劳动能力的低保对象积极就业。关于低保标准与最低工资标准的关系，我一贯主张最低工资标准×2要大于低保标准×3，即在一个三口之家，能工作的父母所得到的最低工资之和要大于三人都得到的低保金，这样低保对象才有就业的意愿。考虑到三口之家的低保家庭多数只有1个人能就业，我们可假定平均有1.2人就业，则最低工资标准×1.2应大于低保标准×3，即低保标准占最低工资标准的40%。也有学者提出“三分之二”递减率的意见，即失业保险金标准占最低工资标准的三分之二，低保标准占失业保险金标准的三分之二，按此计算，低保标准占最低工资标准的44%。这样看来，低保标准占最低工资标准40%左右可能是比较合适的。

    总之，我个人理解，此次中央出台要求各地适当提高低保补助水平的政策可以说是用心良苦。规定原则上各地的低保对象月人均补助水平比2005年有一定幅度的提高，具体调整办法，由各地根据当地实际情况合理确定，对中西部地区和老工业基地，中央财政将适当增加补助资金。按此操作，可以使真正需要政府救助的人得到实惠，有利于低保制度与就业政策有效衔接，有利于实现低保制度的顺利转型。

    三、低保制度将在保障困难群众基本生活方面发挥越来越重要的作用

    从总体上看，在社会经济继续保持协调、健康发展的情况下，低保制度总体上将继续保持目前稳中求进的态势，但同时也必须看到，低保工作在完善制度、规范管理方面仍存在一定不足，需结合此次适当提高低保补助水平工作切实加以改进。

    一是合理确定低保标准，做好低保制度与就业、再就业政策的合理衔接。合理确定低保标准是做好低保制度与就业再就业政策的合理衔接的关键，要按照《条例》的规定，适度拉开其与最低工资标准、失业保险金标准间的距离，保持合理的比例关系，分清层次，相互衔接，形成合理配套的标准体系，既要切实保障低保对象的基本生活，使其能够共享改革开放和经济发展的成果，更要有利于调动低保对象中有劳动能力人员就业的积极性，使其长远生计有根本的保障。

    二是完善低保制度建设，强化低保基础管理。建立规范的家庭收入审核机制，逐步消除“不应保而保”和“应保未保”的现象；加强低保资金管理，确保低保资金使用的规范性、安全性和有效性；强化低保动态管理，逐步形成“低保对象有进有出、补助水平有升有降”的动态管理机制。

    三是进一步完善社会救助体系。进一步做好低保制度与其他社会救助制度的配套衔接，鼓励各地积极探索完善社会救助体系的有效途径和办法，形成“救助对象有分有合、救助办法各有侧重”的分类救助体系，在巩固动态管理下的应保尽保成果的同时，为完善社会救助体系做出积极的贡献。(唐钧　中国社会科学院)