曾培炎副总理在全国整顿和规范矿产资源开
发秩序工作会议上的讲话
（2006年8月12日）
党中央、国务院高度重视矿产资源开发管理工作。胡锦涛总书记、温家宝总理多次作出重要指示。最近温家宝总理又在批示中指出，矿业管理要形成一套适应市场经济规则的运行机制，建立完整的制度。国务院先后印发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（以下简称《通知》）、《关于加强地质工作的决定》（以下简称《决定》），并召开了全国地质工作会议，整顿和规范矿产资源开发秩序、完善地质勘查体制机制的工作在全国展开。我们召开这次会议，主要是总结成绩，分析问题，统一思想，明确任务，确保如期达到整顿和规范矿产资源开发秩序的既定目标。会上，国土资源部负责同志代表整顿和规范矿产资源开发秩序部际联席会议作了报告，看了整顿和规范工作情况的录像，一些地方和企业负责人发了言，内容都很好。下面，我结合整顿和规范工作，着重就建立和完善矿业开发管理体制机制问题讲几点意见：
一、整顿规范工作取得的成绩和存在的问题
矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。新中国成立后特别是改革开放以来，我国矿产资源开发取得了很大成绩。目前，矿产资源总量已居世界第三位，原煤、钢、有色金属和水泥产量居世界首位，已经成为世界矿业大国。矿业市场逐步建立，对外开放不断推进；矿产资源开发管理逐步加强，法律法规体系基本形成。矿产资源的开发利用缓解了经济快速发展带来的资源供应紧缺局面，为国民经济持续快速协调健康发展做出了贡献。
我国既是一个资源生产大国，也是一个资源消费大国。随着工业化、城镇化进程加快和人民生活水平的提高，经济社会对矿产资源的需求日益增长。目前，我国一年石油消费约3亿吨，煤炭消费约21亿吨，钢材消费约4亿吨，水泥消费约10亿吨，各种矿产品的消耗量超过70亿吨。虽然我们从国外进口了一些原油、铁矿砂、铜矿石、氧化铝，但大部分矿产资源还是要立足国内供应。这几年，在经济快速发展的带动下，矿业市场由冷变热，矿产资源开发出现了不少新情况、新问题。一些紧缺矿种供不应求，部分矿产品价格上升较快，乱采滥挖现象严重；矿产资源粗放型开发与可采资源储量相对不足的矛盾越来越尖锐；过去那种"有水快流"、放任开采的做法，已经不能适应矿产资源合理有效开发的要求。
针对矿产资源开发中秩序混乱的状况，2005年8 月，国务院决定全面整顿和规范矿产资源开发秩序。一年来，各地区、各有关部门高度重视，积极行动，整顿和规范工作取得了阶段性成效。一是治乱工作全面推进。至2006年7月底，全国共查处无证开采6.6万起，矿业权人违法违规行为8000多起，责令停产整顿矿山1.8万个，关闭矿山8000多个，查处管理人员违法违规600多起，追究刑事责任1400多人，违法违规行为蔓延的势头初步得到遏制。二是治散工作有了突破性进展。部分省（区）矿产资源整合工作取得重要成果。如云南省以骨干企业为龙头，以矿产资源为基础，对锡矿企业进行整合，优化了资源配置，探索形成了"个旧模式"。三是治本工作逐步开展。围绕严格矿业权管理、加强安全生产、维护生态环境安全等工作，有关部门和地区出台了一系列政策措施，在实践中取得了好的效果。这些成绩的取得是全国矿产资源系统广大干部职工辛勤劳动的结果，是各地区、各部门共同努力的结果。
同时，也要清醒地看到，当前矿产资源开发中还存在不少问题，整顿和规范工作面临的形势仍然十分严峻。主要是：无证勘查开采、越权审批矿业权等违法违规行为在一些地区还比较严重；矿山布局不合理、资源利用率低的状况有待改变；矿山企业浪费资源、破坏环境的问题还比较突出。产生上述问题的主要原因：一是认识有偏差。一些地方对整顿和规范工作的重要性、艰巨性认识不足，对工作中遇到的矛盾有畏难情绪。二是管理跟不上。矿业开发管理的措施不配套、不完善，基层管理力量十分薄弱、监管手段落后。三是体制机制不完善。现行的矿业开发运行机制和管理制度难以适应社会主义市场经济的要求，存在着产权不落实、责任不明确、利益分配关系不合理等问题。矿产资源开发秩序的治理整顿，过去十几年里先后搞了两次，虽然当时都取得了一定成果，但始终没有摆脱"治了又乱"的局面，其主要原因是没有很好地解决矿产资源勘查、开发和流通的体制机制问题。
整顿和规范矿产资源开发秩序，关系经济社会发展全局，关系矿业可持续发展。进一步做好这项工作，对合理开发利用矿产资源、加强矿山生态环境保护、维护矿工群众生命财产安全、促进地方经济社会发展、繁荣和规范矿业市场都具有重要意义。我们要从战略和全局的高度，把思想进一步统一到党中央、国务院的决策部署上来，增强责任感和紧迫感，采取更加有力的措施，把矿产资源开发秩序整顿和规范工作进一步推向深入。
做好新形势下的矿产资源开发秩序整顿和规范工作，要深入贯彻党的十六大和十六届五中全会精神，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚决刹风治乱，强化资源整合，加强制度建设，完善体制机制，促进我国矿产资源开发走上节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展的道路，为经济社会发展提供有力的矿产资源保障。
当前，推进矿产资源开发秩序整顿和规范，要重点抓好以下几项工作：一是继续打击矿产资源开发中存在的违法违规行为。二是集中开展重点矿区、重要矿种的专项整治。三是坚决关闭破坏环境、污染严重和不具备安全生产条件的矿山企业。四是加大矿产资源整合工作力度。五是突出抓好煤炭行业治理整顿。六是进一步规范矿产资源开发管理行为。2006年，要基本完成整顿的主要任务，同时开展相关的规范工作；2007年，要在巩固治理整顿成果的基础上，大力推进规范建设，抓紧开展试点工作，探索建立新机制、新制度，全面完成《通知》提出的各项任务，交出一份满意的答卷。
二、建立适应市场经济规则的矿业开发运行机制和管理制度
过去我们长期在计划经济体制下进行矿产资源开发，改革开放以来，在探索建立新体制新机制方面做了大量工作，但总的看还不能适应发展的要求。当前和今后一个时期，是整顿和规范矿产资源开发秩序的关键时期，也是建立和完善矿业运行机制和管理制度的重要时期。要把整顿和规范更好地结合起来，一手抓整顿，一手抓规范，标本兼治，重在治本，在整顿的基础上加大规范的力度，争取用两到三年的时间，初步建立起适应市场经济规则的矿业开发运行机制和管理制度，实现矿产资源开发秩序的长治久安。
建立矿业开发管理的新机制、新制度，要大力发展矿业市场，推进有偿使用，规范矿业秩序，培育市场主体，加强政策引导，在国家宏观调控下更好地发挥市场配置资源的基础性作用；要深化矿产资源价格改革，考虑市场供求状况，体现资源稀缺程度，计入环境治理成本，强化企业社会责任，逐步建立能够反映矿产资源开发完全成本的价格形成机制；要完善管理制度，按照国家所有、分类分级管理和权责一致的原则，加强资源管理，规范利益分配，调动各方面积极性，形成矿产资源合理有效开发的运行机制。重点要抓好以下几个方面工作：
第一，要健全矿产资源国家所有、分类分级管理制度。我国法律规定，矿产资源属于国家所有。要坚持国家矿产资源所有权制度，由国务院行使国家对矿产资源的所有权，包括依法行使对矿产资源的最终处置权和收益权。要健全矿产资源分类分级管理制度，按照国家所有、分类分级管理的原则，根据不同矿种特点及其对经济社会发展的重要性，区别重要矿产和一般矿产，合理划分中央和地方管理权限，明确管理责任，提高管理效率。石油、天然气、铀等重要矿产资源，关系国计民生和国家安全，必须实行集中统一管理。对一些重要矿产资源，如煤炭、铁、铜、铝、稀土等，要加强中央管理，完善分级管理办法，有针对性地采取措施，增强对经济发展的保障能力。要通过实施规划、制定政策、加强监督等措施，把矿产资源国家所有的法律规定落到实处。
第二，要完善矿产资源有偿使用制度。矿产资源有偿使用，包括矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采。取得矿业权，必须按规定缴纳矿业权使用费（包括探矿权使用费、采矿权使用费）以及矿业权价款；开采矿产资源，必须按规定缴纳矿产资源补偿费；在生产流通环节，还应缴纳资源税、增值税。建立矿产资源有偿使用制度，有利于维护国家矿产资源所有者权益，有利于发挥市场配置资源的作用，有利于促进企业珍惜利用资源，有利于矿产资源开发进入良性循环。首先，要明确由国家管理矿业权一级市场。按照科学分类的原则，综合考虑矿产资源的自然属性与以往地质工作程度，将矿产资源分为无风险、低风险和高风险三类，分别制定管理办法，确定出让方式，实现矿业权有偿取得。对于无风险的资源，如石灰岩、砂岩等，可按"招拍挂"方式出让采矿权；对于低风险的资源，如煤炭、油页岩等，可按"招拍挂"方式出让探矿权；对于高风险的资源，如铜、铅、锌等，可按申请在先方式出让探矿权；特殊情况实行有偿协议出让。同时，要规范发展矿业权二级市场。按照"归属明晰、责权明确、保护严格、流转顺畅"的原则，健全市场管理制度，严格执行矿业权审批权限和审批程序，加强矿业权转让管理，制止转让过程中谋取暴利的行为。在这方面，要有一套严格的管理制度。还要采取有效措施，妥善解决历史形成的矿业权无偿取得的"双轨制"问题。对国有企业过去无偿取得的矿业权，也要坚持有偿使用的原则，采取矿业权价款转为资本金等多种方式加以解决。
第三，要完善矿产资源开发利益分配机制。规范矿产资源开发秩序，必须合理调整矿产资源有偿使用的收入分配关系，可以考虑将收益更多地留给地方，并在省、市、县、乡之间合理分配，这样才能促进资源开发地区可持续发展。留给地方的资金，要用于矿产资源勘查开发保护和改善人民群众生产生活条件，并向基层、农村和社会事业倾斜。中央取得的收益，要取之于矿、用之于矿，向矿产资源开发地区和中西部地区倾斜，特别是要用于补充地质勘查基金，加强矿产资源勘查力度。
第四，要健全和完善矿产资源管理制度。这是维护矿产资源开发秩序、提高资源利用效率的重要保障。一是完善矿产资源规划管理制度。规划是统筹资源管理的"龙头"。要进一步加强矿产资源规划体系建设，抓紧编制第二轮矿产资源规划，严格执行规划审查制度，并做好规划的组织实施工作。二是健全矿业权管理制度。矿业权管理是矿产资源管理的核心内容。要按照全过程管理的要求，完善矿业权前置性审查、矿业权审批权限和审批程序、矿业权出让转让管理等机制，研究建立矿业权人资质管理、行业准入、区块退出等制度，探索对矿业权人实行合同管理。三是健全矿产资源开发监督检查制度。要明确监管责任，实行矿山储量动态监管和矿产资源年度检查，加强矿产资源管理的监督检查。四是研究制定矿业开发管理政策。包括完善现行的资源税费政策，实行有利于矿产资源合理开发利用的税费政策，允许企业有关费用合理计入成本等问题。要进一步研究健全矿产资源开发利用的税费体系，保护国家资源，促进清洁、节约、安全生产；加大矿产资源勘查开发力度，保障资源供给，实现资源勘查、开采和使用的良性循环。要按照分类分级管理、权责一致的原则，明确中央和地方的分工，加强矿产资源开发管理，扎实做好资源规划、矿业权管理、监督检查和政策制定等方面的工作。
第五，要建立矿山安全生产、环境保护和生态恢复补偿等机制。在发展社会主义市场经济条件下，维护矿产资源开发秩序，必须建立健全矿业可持续发展机制。一是建立矿山安全生产长效机制。要明确企业负责人的安全责任，增加安全生产投入，严格安全技术标准，健全安全监控体系，在生产过程中足额提取矿山安全准备金，从体制机制上加以保障。二是建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。要按照国家有关规定，提取矿山环境治理恢复保证金，专项用于环境治理支出。按照"谁破坏、谁恢复"的原则，落实企业环境治理的责任。按照"谁投资、谁受益"的原则，利用市场机制增加环境治理投入。三是建立资源衰退产业转产、枯竭型城市转型的有效机制。探索建立矿山转产发展基金，主要用于企业资源枯竭时转产，职工再就业，职业技能培训和社会保障等。这些机制的建立，需要国家给予一定的支持，但从根本上看，要靠企业履行法定义务，建立能够反映全部成本的价格形成机制。采矿权人在取得采矿权的同时，必须承担起合理开发利用资源、环境恢复治理、安全生产等方面的义务。要切实防止那种只顾眼前利益、自身效益，而把安全事故、资源消耗、环境污染和生态破坏的代价留给社会、留给政府的行为。
第六，要加强矿产资源开发管理法制建设。规范矿产资源开发管理，法制是根本保障。要加快《中华人民共和国矿产资源法》修订的前期调研论证工作。同时，抓紧研究制定矿产资源开发有关法律的配套规定，重点研究制定矿产资源规划、矿产资源储量管理、矿山环境保护以及矿产资源有偿使用、矿业权管理等方面的法规。要加强矿业执法，严格依法行政，规范执法行为，建立健全行政执法责任制和过错责任追究制，做到有法必依、执法必严、违法必究。
三、切实把完善体制机制的任务落到实处
《通知》对建立矿产资源开发的正常秩序作出了一系列规定。《决定》明确要建立矿产资源勘查开发和投入的良性循环机制。建立适应市场经济规则的矿业开发运行机制和管理制度，把完善体制机制的要求推广到矿产资源勘查、开采、使用以及投资的全过程，有利于从制度上保障矿业生产和再生产的秩序。这是一项开创性很强的工作。各地区、各部门要进一步提高认识，加强领导，积极探索，密切协作，深入推进矿产资源开发秩序整顿和规范工作，加快完善矿业开发管理的新机制、新制度。
首先，要落实整顿规范工作各项任务。一是加强地方政府组织领导。省级政府是整顿和规范工作的责任主体，地方各级人民政府要对维护本行政区域内正常的矿产资源开发秩序负责，将维护、整顿和规范矿产资源开发秩序纳入政府工作目标，主要领导亲自过问，分管领导具体负责，按照《通知》要求，定期研究解决整顿和规范工作中的重大问题，抓好调查研究、工作部署和督促检查，落实各项任务。要强化工作责任制，各省（区、市）人民政府要与重点矿区所在地的市、县人民政府签订责任状，一级抓一级，层层抓落实，并实行责任追究制度。二是发挥好部际联席会议的协调作用。国务院有关部门要各司其职，主动配合，密切协作，加强督查，共同做好整顿和规范工作。抓紧制定整顿工作的验收标准，2006年年底前对各地整顿工作进行一次检查验收。三是调动矿山企业的积极性。各类矿山企业要切实履行法律法规规定的各项义务，履行社会责任，自觉接受政府监管部门的监督检查。中央企业和大型骨干矿山企业要带头遵纪守法，成为资源合理有效开发、安全生产和保护环境的模范。
第二，要做好完善体制机制的工作。整顿和规范矿产资源开发秩序部际联席会议各有关单位，要认真贯彻温家宝总理批示精神，按照这次会议提出的任务，提出并落实建立新机制、新制度的工作方案。国务院各有关部门都要认真履行职责，推进新机制、新制度的建立健全工作。地方各级人民政府特别是省级人民政府要按照中央要求，制定有关实施方案。对中央授权地方管理的矿种，要积极探索符合实际的运行机制和管理制度。国务院已批准在东北地区部分资源枯竭城市进行经济转型试点，在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，要抓紧实施，及时总结经验，成熟后在全国推广。
第三，要加强管理队伍建设。矿产资源开发管理政策性强、专业要求高、工作难度大，必须建设一支高素质的管理队伍。要切实解决矿产资源开发管理力量薄弱的突出问题，强化监管队伍建设，探索建立加强矿山执法监察的有效组织形式。要高度重视和关心基层队伍建设，按照队伍力量与工作任务相匹配的原则，解决好机构、编制、经费、人员等方面存在的问题，为矿产资源管理提供良好的工作环境。矿产资源系统广大干部职工要加强学习、以身作则、严格要求、遵纪守法，加强廉政勤政建设，杜绝违法违规行为，建立一支高效廉洁、业务精良、作风过硬的矿产资源管理干部职工队伍，保障整顿规范和完善体制机制工作的顺利进行。
第四，要营造良好的舆论环境。各地区、各部门要加强舆论引导和宣传教育，充分利用电视、广播、报刊等新闻媒体，加大《中华人民共和国矿产资源法》及其相关法律法规和政策的宣传力度，动员全社会齐心协力推进整顿规范和完善体制机制的工作。要发挥社会与公众的监督作用，采取多种形式，表扬先进，宣传典型，鞭策落后，曝光违法违规行为，为全面完成整顿规范工作和促进矿业可持续发展营造有利的社会氛围。
整顿和规范矿产资源开发秩序、完善体制机制是一项重要而紧迫的任务，我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和"三个代表"重要思想伟大旗帜，全面落实科学发展观，认真贯彻国务院决策部署，知难而上，扎实工作，整顿、规范和维护好矿产资源开发秩序，为促进国民经济持续快速健康协调发展和社会全面进步提供可靠的资源保障。
