我国一般把自然灾害分为水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林草原火灾等七类。我国现行的灾害应急法律、行政法规和规章，分别针对这七类灾害确立了灾害应急法律制度。灾害应急法律制度，是指国家针对各种自然灾害及其引起的紧急情况，制定的有关防灾、减灾、救灾和灾后重建等法律规范和原则的总称。灾害应急法律制度是国家危机管理制度的重要组成部分，是政府及时有效处置自然灾害，保障人民群众生命、财产安全，保障经济发展，维护社会安定的重要依据和手段。
我国灾害应急法律制度的主要特点
从现行的自然灾害应急法律、行政法规来看，我国灾害应急法律制度有以下几个主要特点：
一是坚持以人为本，把保障人民群众的生命和财产安全作为立法的根本宗旨。例如，防震减灾法规定，破坏性地震发生后，地震灾区的各级地方人民政府应当组织各方面力量，抢救人员，并组织基层单位和人员开展自救和互救。地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织有关部门和单位，做好伤员医疗救护和卫生检疫等工作，迅速设置避难场所和救济物资供应点，提供救济物品，妥善安排灾民生活，做好灾民的转移和安置工作。防汛条例规定，当洪水威胁群众安全时，当地人民政府应当及时组织群众撤离至安全地带，并做好生活安排。地质灾害防治条例规定，对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。
二是把防灾、减灾、救灾和灾后重建与经济社会发展紧密联系起来，纳入了国民经济和社会发展规划，并贯彻了预防为主，预防、应对和恢复相结合的方针。例如，我国有关灾害应急的法律、行政法规都要求把灾害防治工作纳入国民经济和社会发展规划以及各级政府的财政预算。在实践中，各级政府高度重视自然灾害的预防工作，已经建立了七大类自然灾害的监测网络，气象、水文等预报已经相当普及，准确率较高，并且不断进行大规模的水利建设，战胜了许多重大水旱灾害。
三是对灾害防治采取单项立法的模式。为了适应我国自然灾害多发的特点，总结实践经验，在灾害应急立法中，采取了针对水灾、地震灾害、气象灾害、森林草原火灾等不同情况，分门别类立法的模式。单项立法模式的优点是针对性强，措施具体，便于准确适用。
四是在灾害应急处置的管理体制方面，采取了统一领导、部门归口管理的方式。现有灾害应急法律、行政法规等确立的管理灾害应急体制，在横向关系上实行部门归口管理，即针对各种自然灾害，分别规定了归口管理部门，如地震主要由国家地震局管理，水旱灾害主要由水利部负责管理等等；在纵向关系上实行集中管理，即由国务院集中统一指挥全国灾害应急工作，地方各级政府在国务院的统一领导下，负责本行政区域内的灾害应急工作。这种灾害管理体制符合国际上危机管理的发展趋势，有利于集中和协调各方面的力量，及时有效地应对各种自然灾害。
五是高度重视科学技术在预防和应对自然灾害中的重要作用，强调依靠科学战胜自然灾害。各种自然灾害的预防和成功应对，都离不开科学技术的推广和应用。我国有关灾害应急的法律、行政法规，都重视有关科学技术的研究和科技成果的利用，要求各级政府鼓励和支持相关科学研究，积极推广研究成果，加大这方面的资金投入。
对完善我国灾害应急法律制度的思考与建议
在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地认识到，与经济社会快速发展的客观要求相比，我国灾害应急法律制度建设还存在不小差距：一是还没有统一的处置包括自然灾害在内的各种突发事件的紧急状态立法，缺乏适用于各类突发事件引起的紧急状态的法律规范；二是现行的灾害应急法律制度还不够完善，一些急需建立的应急制度尚未通过法律、行政法规建立起来。在已经建立的灾害应急法律制度中，有的是由部门规章或者规范性文件确立的，其规范性不够强，效力不够高。有的法律、行政法规中，对政府可以采取的应急措施规定得不够具体；三是突发事件应急体制还不够健全，需要进一步建立起反映灵敏、指挥统一、责任明确的具体应对机制。
鉴于这种情况，我们认为要建立健全具有中国特色的灾害应急法律制度，一方面要进一步修改完善有关灾害应急的单行法律、行政法规，另一方面要抓紧制定处置包括自然灾害在内的各种突发事件的紧急状态法。初步考虑制定紧急状态法，应当重点研究和解决以下几个问题：
一、起草紧急状态法的基本思路与处理重大突发事件的基本原则
我们研究起草紧急状态法的基本思路是，把紧急状态下的政府行为纳入法治轨道，既保障政府有效行使权力、应对危机，又保护公民、法人和其他组织的合法权益。
二、应急机构与应急预警机制
应急机构是负责集中行使紧急权力的政府机关，是政府在紧急状态期间统一指挥应急工作的领导机关。在平常时期，应急机构主要负责突发事件的预防和应对准备、应急、知识普及、应急救援队伍的管理、组织应急演练等工作，重点是做好突发事件的预警工作。在发生突发事件后，应急机构负责集中统一领导、指挥有关部门和民间机构的应急活动，承担恢复社会秩序的工作。
三、紧急状态的确认与宣布制度
紧急状态法将对宪法有关紧急状态决定和宣布的规定进一步具体化，明确规定紧急状态的构成事件与确认制度。重大突发事件往往是突如其来的，要在第一时间启动应急机制，就必须对已经或者即将出现的紧急局势及时加以确认。从广义上说，紧急状态的确认制度还包括对实施紧急状态期限的限制、紧急状态决定的变更与期限的延长。由于实施紧急状态，政府可以行使紧急权力、采取紧急措施，公民的某些权利与自由就要相应地受到某种程度的限制。在现代法治社会，只有在迫不得已的情况下才能启动紧急状态机制。因此，必须对紧急状态的确认和宣布作出明确具体的规定。
四、政府的行政紧急权力和紧急措施
在宣布进入紧急状态后，政府享有紧急权力，可以采取各种紧急措施处理突发事件。为了依法及时有效应对重大突发事件，对政府在紧急状态下处理突发事件、应对危机需要享有的紧急权力，应当作出尽可能明确、详细的规定，如制定和发布具有限制人身自由的强制措施与处罚的决定、命令的权力，征用房屋和交通工具的权力，强制疏散、强制隔离的权力等等。同时，也要对政府紧急权力的范围、行使这些权力的条件和程序、国家权力机关和司法机关的监督等问题，作出具体规定，防止行政机关滥用紧急权力。
五、紧急状态下公民、法人和其他组织的权利与义务
在紧急状态期间，一方面政府应当保障公民、法人和其他组织依法享有的宪法权利；另一方面，公民、法人和其他组织也要依法履行一些基本义务紧急状态法应当对公民、法人和其他组织在紧急状态时期享有的基本权利和权利受到不法侵害时的救济途径作出明确规定。同时，与平常时期相比，公民、法人和其他组织在紧急状态期间应当履行更多义务，主要是自觉接受政府行使紧急权力对自身权利进行的必要限制，服从政府采取的措施。
目前，我国在应对自然灾害方面已基本做到了有法可依，为了使法律法规规定的制度真正落到实处，关键是要做到有法必依。为此，要加强灾害执法监督体系建设，提高全社会应对自然灾害的意识，保证我国应急法律法规的有效实施。(国务院法制办主任 曹康泰)
