为农村贫困群众构建生活安全网
――福建省实践“立党为公、执政为民”和贯彻落实科学发展观的调查
农村居民最低生活保障制度是政府对农村贫困人口按最低生活标准进行差额或全额救助，以满足其最低生活需求的社会救助制度，是我国社会保障体系的重要组成部分。全面建立和实施农村居民最低生活保障制度是促进城乡社会协调发展、建设社会主义新农村的一项重大举措，是各级党委政府实践“立党为公、执政为民”、贯彻落实科学发展观的重要体现。福建省的财政状况在全国并非很好，但2004年却以省级财政占大头的资金筹措模式，率先树起千元保障标杆，实现了对农村居民的全覆盖，引起了社会各界的广泛关注和高度评价。
2005年深秋时节，我们深入福建省东部沿海和西部山区的部分县、乡、村和农户中进行调研。调研中我们感到，福建省全面建立和实施农村居民最低生活保障制度，认识到位、决策果断，政策配套、措施得力，操作规范、管理有序，取得明显成效。其做法和经验值得称道和推广。
一、求民情省情之真，务为民利民之实
福建省现有人口3500万，其中农村人口占73.76％。改革开放以来，随着福建经济持续快速发展，农村也发生了翻天覆地的变化，农民收入逐年增长，生活水平逐年提高，但不容忽视的是，农村中仍有一部分农民因残、因病、因灾、因缺乏劳动力或其他原因而处于贫穷状态。如果任由这种趋势发展，必将弱化改革开放在农村所取得的成效，阻碍农村经济发展和社会进步，影响全面建设小康社会的进程，也不利于社会的安定稳定。2003年底，为了认真贯彻落实党中央、国务院关于解决城乡困难群众生产生活问题的指示精神，时任省长的卢展工同志要求全省自下而上地进行了农村贫困人口的普查，研究具体解决办法。摸底结果显示，当年福建省家庭年人均纯收入在1000元以下的贫困人口为70.6万人，家庭年人均纯收入825元以下的贫困人口为54.06万人，家庭年人均纯收入625元以下的贫困人口为34.9万人。普查结果在省直有关部门引起很大震动，许多人心存疑虑：一是贫困人口真有这么多吗？二是贫困人口这么多是不是否定了多年的扶贫成果？对此，卢展工同志严肃地指出，对待农村贫困人口问题，一定要实事求是，把情况搞实。为进一步了解农村困难群众的生活状况和调查摸底数字的真实性，卢展工同志一方面要求有关部门对贫困人口的数字继续核查，另一方面，他亲自深入古田、屏南、霞浦、蕉城等县区进行调研，进一步核实摸底数字。
要解决70多万贫困人口的困难，福建省的财力承受得了吗？据统计，2003年福建省扣除厦门市（计划单列）后的人均财力为3.17万元，列全国第16位；人均财政支出1097元，列全国第22位。同时，省财政支出也呈现低水平的增长态势，1998年—2003年，福建财政支出年递增率为11%%，增长幅度列全国同期各省市倒数第1位。如果按人均年收入低于1000元来设立最低保障线，全省财政要拿出3.4亿元，其中省级财政就要安排专项转移支付补助金2.14亿元，这将占全省需要量的60％。为统一认识，省政府前后共召开九次省长办公会及专题工作会，研究低保制度实施的可行性。卢展工同志在省政府开会时多次强调，我们必须用实际行动贯彻中央对困难群众生产、生活予以关怀的指示，福建的财政并不宽裕，尤其是地区间的经济发展水平、财政状况悬殊较大，因此，我们用一个办法，就是集中财力办实事，每年将新增财力主要用于为老百姓办几件实实在在的事，特别是要向农村倾斜。财政部门的同志表示，农村低保工作是社会保障工作的重要组成部分，它体现了党和政府为人民办实事、为百姓谋利益的决心，从资金方面支持农村低保工作，是各级财政部门义不容辞的责任。
经过反复论证，反复征求意见，2004年1月，福建省正式在全省全面建立和实施农村居民最低生活保障制度，将人均年收入低于1000元的农村贫困人口全部纳入保障范围。这项惠及全省70多万贫困群众的制度的出台，有力保障了农村特困群体的基本生活权益，使他们也能分享到改革开放和社会进步的成果。
二、建立良性高效工作机制，确保农村低保制度顺利实施
为确保农村低保工作的顺利开展，省政府发出了《关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，省直有关部门出台了《福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定》和《福建省农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》等配套措施。同时，建立起协调、高效的工作机制，合理、稳定的资金筹措机制，科学、规范的运行管理机制来保证农村低保制度的落实。
1．建立协调、高效的工作机制。一是党政领导高度重视。福建农村低保工作实行各级人民政府负责制。全省九个设区市的党委、政府和有关部门都统一认识，落实责任，明确提出把农村低保作为重中之重的工作来抓。各市、县普遍成立了由民政、财政、监察、审计、统计等有关部门参加的农村低保工作领导小组，由政府主要领导任组长。二是有关部门密切配合。作为一项既规模宏大、又细致入微的德政工程，农村低保工作离不开有关部门的协调合作和社会各界的共同参与。从调研情况看，各级财政、民政、审计、统计、金融、宣传等部门对这项工作都给予了大力支持。主管农村低保工作的民政部门先后派出450多个低保工作组，分片包干，进村入户开展拉网式核查和现场办公，指导基层开展工作，大大加快了入保审批的工作流程。三是强化管理，狠抓落实。各地普遍实行领导分片包干，责任到人。同时，严把初审、公示、审核、审批关，认真执行“三公开”（政策公开、程序公开、标准公开）、“两公示”（村级评审后公示、县局批准后公示）。对群众有异议的，及时调查、核实，确保对象准确，做到不错不漏。
2．建立合理、稳定的资金筹措机制。资金是保证农村低保顺利实施的关键。福建省根据全省财力状况和各市县经济发展不平衡的实际，在资金筹措上采取了分级负担的办法。2004年全省共投入3.42亿元，所需资金实行省、县（区）、乡三级财政分级负担。按7∶3的比例，省财政投入2.14亿元；县（市）人民政府确定县（市）、乡（镇）财政的分担比例；村级原则上不负担。县、乡两级大部分按7∶3或6∶4比例分担资金。对于一些特别困难的乡，低保所需配套资金都由县级财政负担，乡村两级不负担。调研表明，各地都能按照省委、省政府的要求，建立低保资金专户管理制度，及时拨入配套资金。低保资金实行封闭式运行，确保资金运行安全。
3．建立科学、规范的运行管理机制。在农村低保工作的实施过程中，各地在完善机制、规范管理方面创造出许多行之有效的好经验，可概括为“六化”：（1）评审程序化。农民家庭收入评定是低保工作的难点之一，除了按统计部门提供的标准进行测算外，每个低保对象的确定，须经过村级初审评议、乡镇审核、县级民政部门审批的“三审”程序，因此杜绝了“人情”、“关系”等因素的干扰。（2）公示规范化。低保对象的确定实行“三审二榜公示”或“三榜公示”制度，制定统一的公示格式文本，规范公示的内容和时间，公布举报电话，确保公示效果。（3）发放社会化。通过乡镇金融网点代发低保金，防止人为操纵，堵塞监管漏洞，最大限度地减少拖扣和冒领低保金的隐患。目前除一些地处偏远、金融网点不全的乡镇外，低保金已基本实行社会化发放。（4）监督多元化。通过行政监督、审计监督、纪检监察、群众民主监督、社会舆论监督等渠道多管齐下，防止滥用职权、暗箱操作、截留挪用、弄虚作假等各类违法违纪违规行为。（5）管理动态化。实行定期核查制度，每年对低保对象进行一次审核，使保障对象有进有出，补助金额有升有降。在低保对象家庭人口或收入变化时逐级报告，经县民政局复核后，按规定办理相应的增多、减发或停发手续。（6）建档标准化。根据省里统一规定，各地实行县、乡（镇）、村三级档案管理模式，实行“一镇一柜、一村一盒、一户一袋”，按统一标准整理资料档案，装订成册，便于查阅。
三、体现执政为民理念，促进农村社会和谐
福建省实施农村居民最低生活保障制度两年来，取得了显著的成效。
1.保障了农村特困群体的基本生活权益。截至2005年12月底，福建省农村低保人数为74.1万人，基本上实现了应保尽保。农村低保制度的实施，得到贫困群众的交口称赞。
调研组所到之处，所遇到的低保人员，都用不同的方言说着同一句话，“感谢共产党”、“感谢政府”。龙海市紫泥镇仁和村村民陈青叶，9年前丈夫病故，留下两个年幼子女，仅靠她打季节性短工艰难度日。实施低保后，她家每月享受90元生活补助，交谈中她含着热泪说：“现在家里吃饭没有问题了，逢年过节政府还来慰问。感谢党和政府的扶持，使我树立了生活信心。我要把孩子扶养成人，让他们回报社会。我会永远记住党的恩情。”仙游县枫亭镇陈春辉老汉，儿子于1998年病故，媳妇离家出走，留下三个孙子，最大的16岁，最小的12岁。他常对人说：“我这个家庭是党和政府给的。政府每月发给我家低保金解决了我们的生活问题，孙子在学校读书也是免费的。要是换成旧社会，我们早就家破人亡了。”
2．促进了农村和谐社会的构建。构建社会主义和谐社会难点在农村。改革开放以来，在党的富民政策指引下，福建省农村多数农民通过勤劳致富、知识致富，生活水平不断提高。但与此同时，也有少数农民因病、残、缺乏劳力等原因仍陷于贫困之中，农村贫富差距进一步拉大，不稳定因素增加。维护社会公平正义，是构建和谐社会的应有之义，也是农村安定稳定的重要保证，对建设社会主义新农村起着不容忽视的作用。调研中，一些乡镇干部谈到，以往乡政府时常有贫困群众来访，诉说生活困难，请求帮助解决，有的甚至口出怨言，实施农村低保制度后，这种现象基本没有了；一些村干部告诉我们，过去有些人因为穷，小偷小摸时有发生，现在社会治安好转了，农村社会风气大大改善。
3．巩固了党在农村的执政地位。福建省山海差距大，一些地区农村生产力低，物质基础差，农民生活水平不高，党的基层组织开展工作难度大。农民群众是党在农村最广泛的执政基础，实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益，党执政才有牢固的根基。诏安县人口57万人，其中农村居民50.7万人。过去农村税改前，全县每年从农民手中收取5000万元税费，现在不仅一分钱不收，而且每年各级财政还拿出1000万元低保资金，用于解决特困群众生活。诏安县南诏镇沈春生镇长说：“过去乡镇工作重点就是收费、征粮、征兵、计生，无心、无力解决群众困难，干群关系紧张，群众看见乡镇干部下乡能躲就躲。现在不收费了，工作重心向服务型转变，特别是实施农村低保后，干部进村入户，群众端茶倒水，笑脸相迎。”低保户更是形象地说：“政府给我们发‘工资’了。”许多基层干部也感慨万千，他们说，省委、省政府实施农村低保制度和各项惠农政策，不仅为广大农民解了困，解了忧，还密切了农村的干群关系，党和政府的形象在群众眼里更加高大了。
4．为构建农村养老保障体系打下基础。福建省于1996年开始进入老龄社会。至2004年底，全省老年人数已增至407.28万人，占总人口的11.6％。在全省老人中，农村老人有223万多人，约占全省老人的61％，占农村人口总数的12.19％。实施农村低保后，因生活贫困而纳入保障的农村老人有24.25万人，占低保总数的32％。从农村低保实施以来的实践看，农村低保对解决农村贫困老人的基本生活起着重要的作用，不仅使低于生活保障线的特困老人享受到这一优惠政策，而且还使相当一部分处于最低生活保障边缘的贫困老人得到特殊照顾。低保补助虽然标准不高，但对于平时生活节俭的老人来说，无疑是雪中送炭，具有较强的农村养老功能，从而为构建农村养老保障体系奠定了良好的基础。
5．为全国推行农村低保提供了宝贵的经验。作为率先在全省范围内全面建立和实施农村最低生活保障制度的省份，福建省的这项“民心工程”、“德政工程”在全国引起强烈反响，许多媒体以醒目位置、大篇幅予以报道。今年1月，胡锦涛总书记视察福建时，对这项工作予以充分肯定。国务院副总理曾培炎2005年9月考察福建时认为，福建的农村低保工作为全国提供了经验。国务院有关部委对此也给予了充分肯定。国家民政部有关负责人评价说：“福建省在东部沿海地区中经济并不富裕，在全省范围内全面实施这项制度，具有典型示范作用。”为此，民政部还组织了国内有关专家、学者专程来福建考察、调研。兄弟省市民政部门也多次来福建学习、取经，并给予了高度评价。
四、几点思考
1．坚持“立党为公、执政为民”，坚持以人为本、全面协调可持续发展，就能顺利破解“三农”难题。福建省实施农村居民最低生活保障制度，是在各级地方财政很不宽裕、公务员工资总体偏低的情况下做出的重大决策，充分体现了福建省委、省政府坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的执政理念，也充分表明了福建省委、省政府从制度创新和实实在在的措施上推动“三农”问题解决的坚定信心和决心。实施农村居民最低生活保障制度，其保障的对象是农村贫困的农民，关心的是困难群体的疾苦，解决的是群众的基本生活保障问题，群众得到的是看得见的利益，感受到的是实实在在的温暖。调研中，许多基层干部谈到，在全省实施农村低保制度，要是没有省委、省政府的决心，没有各级干部认识上的高度一致，是难以想象的。他们都表示，本级财政再困难，低保的配套资金一分也不能少，因为这是困难群众的吃饭钱，是救命钱。
2．充分发挥公共财政职能，统筹城乡经济社会发展，就能加快社会主义新农村的建设。城乡发展不平衡是我国经济社会发展中的突出矛盾，缩小城乡差距，促进城乡协调发展是当前需要解决的重要而艰巨的任务。福建省实施农村低保，省财政负担了70％，保证了这项制度的实施。这是人民政府履行公共职能、发挥公共财政作用的重要举措，与党中央建设社会主义新农村的战略举措是完全一致的。2003年我国人均GDP突破1000美元，2004年全国GDP达到15.98万亿元，财政收入达到2.63万亿元，具备了工业反哺农业、城市支持农村的物质基础。福建财力并不宽裕，能够全面实行农村低保，正是由于确定了城乡统筹发展的思路，将每年新增的财力，主要用于解决“三农”问题。
3．坚持实事求是，一切从实际出发，因地制宜，分类管理，是落实农村低保制度的重要原则。农村低保工作是一项复杂而具体的工程，我国区域发展差别明显，用同一模式难以做好这项工作。福建省建立农村低保制度，既有统一标准，又强调各地结合本地实际来操作。《福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定》要求，全省各地农村低保标准统一为家庭人均年收入不低于1000元，低于这一标准的本省农村居民都应纳入当地农村低保范围；同时又规定，各地可根据当地经济发展水平和财政承受能力确定低保标准，但不得低于省里确定的标准；对财政特别困难的贫困地区，省财政给予倾斜，对保障标准高于1000元的地方，省财政不做补贴。计算农民家庭收入也是如此，既采用统计部门有关“农民人均纯收入”的计算标准，又辅之以“三审两公示”的做法，由当地村民给予评议和监督。
4．科学设计，动态管理，强化监督，是落实农村低保制度的重要环节。制度设计关系到农村低保制度的科学性、合理性、规范性。福建省结合本省特点，提出低保制度设计的主要原则一是低标准、广覆盖；二是与当地经济发展水平和财政承受能力相适应；三是既能保障农村居民的基本生活，又有利于克服依赖思想，调动群众生产积极性；四是立足实际，城乡有别，农村低保标准一般低于当地城市低保标准，但要合理衔接；五是坚持政府救济和社会帮扶相结合，鼓励劳动自救的方针。动态管理是低保制度长期稳定实行的必要环节。由于福建是个自然灾害频繁的省份，贫困人口的变动较大，一方面一些低保家庭因孩子毕业就业脱贫，另一方面又有一些人因灾或其他原因进入低保范围。因此，福建省每半年都根据低保对象的动态变化情况建立档案资料，定期组织人员进行调查核实，对低保对象每年做一次调整，实行动态管理。强化监督主要体现在对低保资金的管理上。福建省对农村低保资金的来源、负担办法、拨付程序以及管理监督等都作了具体规定，审计、监察等部门以及社会各界参与监督检查，共同把这项好事做实做细做到位。
5．整合社会救助资源，构筑农村社会保障网。建立农村社会保障体系，是建设社会主义新农村的基本要求。福建省在实施农村低保制度过程中，还积极探索建立多层次的农村社会保障体系和多渠道、多元化的农村社会保障资金筹措机制，探索整合社会救助资源，对低保人员及徘徊在最低生活保障线上下的贫困群众，辅之以医疗救助、教育救助、灾害救济等多种社会救助形式，发动企业家和社会各界为贫困群众捐款，设立救助基金等，不断提高海峡西岸经济区的农村社会保障水平。
