作为发达的工业化地区，欧洲国家的收入水平和生活质量自工业化时代以来在世界上一直居于很高的位置。尤其是自第二次世界大战结束以来，欧洲国家居民的平均收入水平和实际的生活水平又有了很大的提高。与此同时，欧洲国家居民的收入差异也在扩大，失业和贫困现象相当严重。作为发达的工业化地区，欧洲国家的贫困现象与美国有着共同之处，但欧洲国家由于其文化、历史和政策等因素的特殊影响，在贫困现象和反贫困政策方面也有一些独特之处。因此，研究欧洲国家的贫困问题与反贫困政策可以从另一个侧面反映当代发达国家的贫困问题。

一 欧洲国家贫困问题的基本情况

    从工业化的早期开始，工业化社会的贫困问题就一直是困扰欧洲各国的主要的社会问题之一。在19世纪，欧洲的城市中，工人阶级在资本家的剥削下，劳动条件和生活条件都相当艰苦，贫困问题相当严重。正如马克思当年所解释的那样，在资本家大量积聚财富的同时，无产阶级处于相对贫困化，甚至绝对贫困化的境地。工业化社会的贫困问题直接导致了工人阶级和资产阶级的尖锐对立和严重的社会冲突。19世纪欧洲不断地爆发工人运动，给资产阶级及其政府带来了很大的冲击，迫使欧洲各国政府不得不正视工人阶级和下层群众的生活贫困状况，并在19世纪末和20世纪初期建立了现代社会保障制度。但是在本世纪上半叶，由于经济动荡和两次世界大战的影响，新的社会保障制度在欧洲没有发挥很大的作用。长期的经济萧条和大规模的战争，使得欧洲国家的老百姓蒙受了许多的苦难。第二次世界大战结束以后，欧洲国家很快就以“贝弗里奇计划”为蓝图，建立了高水平的“福利国家”，社会保障体系。由于这套高水平社会保障体系的建立，以及战后初期欧洲高速度的经济发展，欧洲的贫困现象一度得到了较好的控制。但是，在本世纪70--80年代以后，随着欧洲经济发展的速度放慢，以及高福利政策弊病的逐渐突出，欧洲国家中的贫困现象又开始回升。

    仅在欧共体国家中，70年代中期的贫困人口为3000万，当三个新的成员国希腊、葡萄牙、西班牙加入后，贫困人口上升到3800万，到80年代末90年代初，这个数字超过5200万，超过欧盟总人口的15%，其贫困比例明显高于美国1995年13.8%的程度。由此看来，贫困问题在欧盟国家中确实是一个严重的社会问题。在欧洲国家之间的贫困人口比例高低也不一致，据80年代末统计，欧盟国家中葡萄牙的贫困率最高，其次为意大利、希腊、爱尔兰、西班牙；法国、英国相对较高；丹麦、荷兰最低，比利时、卢森堡和德国的贫困人口低于欧盟的平均比例。[1] 这些数字说明，欧洲国家中存在着严重的贫困问题。

二 欧洲国家贫困的社会—经济根源分析

    1、欧洲国家失业问题与贫困

    欧洲国家城市贫困的一个重要特征是贫困与失业关系密切，欧洲贫困人口通常随着失业人口的上升而上升。在欧洲，失业问题是阻碍经济与社会发展的一个严重问题，也是导致贫困的主要原因。在60年代，欧洲国家的失业率曾经一直处在2%~3%的低水平，基本上维持了充分就业。[2] 但自70年代以来，欧洲各国的失业率一直持续上升，并在近年内高居不下。1980年，欧共体的失业率达到6.4%，而在1990年又上升为8.4%；[3] 在90年代前期，欧盟国家有1700万人失业，300万人无家可归。[4] 到1994年欧盟国家失业率上升到12%。[5] 附录表1-3列出了欧盟国家90年代以来失业的情况：

附录表1 欧盟国家1991—1996年的失业率（%）

  资料来源：

  The World of Information， Europe Review (1997): The Economical Business Report， 10^th Ed.， Walden Publishing Ltd.， 1997

    从附录表1可以看出，欧盟各国的失业率在90年代前半期明显呈上升趋势，并且在90年代中期达到了很严重的程度。在欧盟15国，1995年除了小国卢森堡以外，其他所有国家的失业率都在6%以上，有7个国家的失业率在10%以上。失业问题最严重的西班牙在1994年失业率竟达到了23.9%的高峰，也就是说在几乎在每4个劳动力中就有1人处于失业状况。[6]

    长期居高不下的失业率，使欧盟陷入了一个“低经济增长---高失业率---高财政赤字”的困境之中。失业问题给欧洲各国也带来很大的压力。近年来，欧盟的高失业率还出现了一些新特点。

    2． 欧洲国家失业问题的新特点

    现在欧盟的失业问题更加复杂化、更具有长期性和难以解决。欧盟失业问题的特点也有所改变，不仅表现在其各国失业率的上升，而且失业人群和失业原因也发生了很大的变化。战后初期，失业群体主要是老年人、残疾人和妇女，由于不能被社会劳动力市场所吸纳而导致失业，失业更多的是因为自身的原因。现在从失业者的构成上看，不能忽视的是失业群体的年轻化和长期失业者的大幅度增加。从导致失业的个人原因上看，目前更多地是由于缺乏动机，而并不仅仅是缺少就业机会。再有西欧的“福利国家”式的高水平的福利保障制度也是导致“依赖性贫困”和“贫困陷阱”的重要原因。针对此，欧盟的反贫困政策由以往的救济型转向了维持劳动者的动机。

    （1）青年失业人数在总失业人口中占的比率较高。

    欧盟国家25岁以下的青年失业率普遍高于成年人。

附录表2 1996年欧盟15～24岁年轻人失业状况 （单位:%）　

    资料来源：转引自李梅，“探析发达国家失业问题”，《中国统计》1998年4期

    由上表可以看出1996年在意大利、西班牙和芬兰等欧洲国家中，青年失业率高达33%以上。而且这几国以及英国自1993年以来青年失业率都在24%以上，在英国男性失业者中，35岁以下者约占三分之二。1996年欧盟15--24岁青年人平均失业率达21.85%。[7]

    （2）长期失业者的比例上升。长期失业者是指失业一年或以上的劳动者。目前，在欧盟国家的长期失业者达48%。同时，欧洲各国失业者中长期失业者的比例也不相同，其中比例最高的西班牙高达54%，而最低的瑞典只有8%的失业者是长期失业者。[8] 长期失业者大多是年满55岁以上的老年人，他们重返劳动力市场更为艰难。在若干欧盟国家，每3名老年失业者中就有2名长期失业者。

    （3）周期性失业无规律可循。以往失业人数的增减和失业率的高低具有周期性，也就是说，失业加剧一般只发生在经济停滞，尤其是经济衰退时期，具有与经济周期相随的规律性。从1973年到80年代初，各发达国家的失业率约增加了2倍；进入90年代以来，伴随新的世界经济衰退，失业率更是不断上升。当前尽管欧洲已经步入经济复苏时期，失业率却仍然不见回落。许多政府开始担心，缺少就业机会可能会长期存在下去。例如，70年代以前，OECD各国失业总人数在1000万以下，而且随着经济周期各阶段的变化有较大幅度的增减;从70年代初到80年代初，这些国家的失业人数增至3000万左右。随后各国经济摆脱衰退进入复苏和扩张阶段，到1990年失业人数只减少了500万，仍有2500万之多;当90年代初新的一轮世界经济衰退到来时，失业人数又增至3500万左右，失业率长期居高不下。发达国家面临的失业问题如此严重， 既有结构性、技术性原因，也有周期性原因和竞争性原因。[9]

    高失业率的原因是多方面的。为了缓解高失业率，政府和各种社会组织出台了一系列措施，而这些措施一方面有助于缓解失业问题的压力，但另一方面又进一步会损害另外一些劳动者的利益。例如非全日制、临时性工作开始增多，而这类工作意味着收入减少，与收入及贡献相关的补助金也会减少，更加需要社会保护的帮助。政府增加劳动力市场的灵活度，灵活度使劳动者有更好选择的同时，也不可避免地面临着更大的风险。

    3． 欧洲国家高失业率的一些客观原因

    欧洲国家失业率居高不下的主要原因比较复杂。从客观的方面看以下一些因素起着一定的作用:

    (1) 劳动力供应持续增大。劳动力供应过大是导致就业压力的直接原因之一。劳动力供应过大的原因又有两个方面:一是有些国家过去生育高峰中出生的人在70一80年代正好进入就业年龄，因而导致劳动力供应增大；二是劳动力就业参与率提高，尤其是妇女参与就业的比例提高。以前许多妇女不参与就业，因而她们不被计算在劳动力总量当中，而这种情况自70年代以后有了很明显的变化。妇女就业率的提高有助于妇女社会地位的提高，但也使劳动力市场劳动力供大于求的现象更加明显。[10]

    (2) 科学技术的发展和新技术在生产中的引入。新技术的引入在很大程度上产生了排斥劳动力，尤其是排斥简单劳动力的倾向。随着高科技的发展，电子计算机的普及，企业内部重新改组，越是趋向于使用高科技的公司裁员越多。

    (3) 来自外部的竞争。经济全球化推动欧洲产业结构的转化，使劳动密集型的产业外移，把大批劳动岗位移到国外。尤其是亚太地区经济的发展给欧洲带来了很大的竞争，使许多劳动密集型的生产项目都转移到了这些具有强劲竞争力的发展中国家和地区，从而使欧洲的就业状况进一步恶化。

    (4) 欧洲国家产业结构转化在一定程度上引起了区域性的和行业性的劳动力供需失衡，从而导致失业现象增多。尤其是当一个地区的主要产业衰退以后，可能在该地区引起很高的失业率。[11] 从这个角度讲，欧洲失业率高“主要是由于产品和劳动力市场僵化造成，而不主要是由于缺乏需求造成的”。[12] 同时，欧盟国家经济增长速度趋缓，自1989--1996年，年均增长率仅1.7%，工业结构相对落后，欧盟的高技术产业产出在国内仅占10%，[13] 使欧盟缺乏经济增长动力，缺乏高收入的就业机会取代在制造业失业的就业机会。

    (5) 经济全球化使欧洲的资本在过去几十年中大量地向一些发展中、国家和地区流动，导致许多欧洲国家内部投资不足，使失业率提高。

    (6) 各成员国为达到参加欧洲货币联盟的标准，普遍实行财政紧缩政策。

    上述各种因素确实是导致欧洲国家失业率增加的客观原因，但是仅这些客观原因还不能完全解释欧洲国家失业率长期居高不下的现象。这些是许多国家当经济发展到一定程度时都会在不同程度上遇到的问题，但并不是所有遇到这些问题的国家或地区都会出现欧洲国家那样高的失业率。因此我们还必须从欧洲国家经济与社会的制度和相关政策方面探求欧洲高失业率的经济与社会根源。

    4．从福利资本主义到自由市场资本主义: 欧洲国家经济---社会政策对失业和贫困问题的影响

    如果从制度与政策的层次看待欧洲的失业问题，会发现欧洲国家几十年来的经济体制和经济与社会政策是导致其高失业率及其引起的高贫困率的一个重要因素。更具体讲，许多欧洲国家在第二次世界大战以后都在不同程度上实行了福利资本主义制度，并在最近20年来又都在不同程度上经历了从福利资本主义到自由市场资本主义的转型。这些政策及其变化的因素对欧洲国家的失业和贫困问题产生着深远的影响。同时，这些政策因素的影响也是欧洲国家贫困问题不同于美国等其他发达国家的重要特点之一。

    所谓“福利资本主义”，是指以财产私有化的资本主义制度为基础，加上由政府推行社会福利制度的一种混合型的社会—经济制度。从第二次世界大战结束到70年代末的几十年间，欧洲国家在理论上和政府政策上都是福利资本主义占主导地位。福利资本主义的基本特征主要表现在“劳工参与”和“政府干预”，两个方面。劳工参与 (又称劳资合作，Corporatism)是指有组织的劳工积极参与到与劳动力市场和经济发展有关的各种决策当中。这种参与不仅在企业层次，而且还在整个社会的层次。在劳工组织的参与下，企业和社会的各种决策过程实际上就是由雇主、雇员和政府组成的一个三方决策体制。在这种决策模式中，劳动者的利益可以得到比较好的保护。与此同时，在欧洲“福利国家”体制下，政府在经济与社会生活各个方面广泛地实施干预，通过各种经济与社会政策有效地抑制了市场机制对普通劳动者不利的因素。

    但是福利资本主义也带来很多的问题。首先，对在业劳工的过度保护损害了整个社会就业率的提高。劳工参与和政府干预对保护在业劳动者的利益有好处，但是却不利于失业者重新就业。在经济不景气的情况下，在业的就业者受到劳工保护法规的保护可以避免被解雇，而不在业者则更难找到工作。在经济恢复景气以后，在业者则要求提高工资等更高的待遇，从而使厂商的劳动力成本增加。在这种情况下，厂商也很难提高雇佣。总而言之，在劳工保护程度较高的情况下，由于劳工对工资有较高的要求，并且不易解雇劳工，导致厂商不愿意增加雇佣。[14]

    其次，欧洲国家的高福利政策给厂商带来劳动成本的提高，并导致社会经济运行效率的降低，因而在激烈的国际经济竞争中处于不利的地位。高福利政策一旦形成以后，往往只能上不能下，逐渐成为政府预算中的沉重负担，也影响经济的竞争力。1995年，欧盟各国中央政府的开支一般都在本国GDP的三分之一以上，有一半的国家超过了40%，其中比例最高的荷兰和意大利接近50%(分别为48.3%和48.0%)；而当年美国的政府开支只占GDP的22.1%。[15] 在经济全球化的今天，高福利所带来的高成本对资本的流动有着负面的影响，它促使资本外流，从而使本国经济发展和就业率的提高受到影响。另外，对劳动者来说，高福利带来高税收，使劳动者的实际工资降低。在欧洲，1994年一个未婚的非技术工人的税后纯工资收入只是其毛收入的52%。从1970年到1991年，欧洲工资的直接纳税负担上升了40%，几乎是美国的两倍。[16]

    再者，高福利损害了人们的就业动机。由于政府对失业者有较好的福利待遇，因此一些失业者不再积极地寻求新的就业岗位，而长期依赖社会福利的救助。因此，主动失业者较多事是导东欧洲国家失业率长期居高不下的原因之一。在50一60年代，当欧洲经济发展较好的时候，这些问题没有充分表现出来。但在70年代以后，尤其是80年代到90年代初欧洲的经济萧条过程中，这些因素很快变为导致高失业率的重要因素。因此，欧洲国家高水平的福利保障制度在解决了普通的贫困问题的同时，又导致了“依赖性贫困”和“贫困陷阱”，使贫困问题更加复杂化。

    欧洲国家失业率的提高是经济萧条、劳动力供大于求和结构失调等客观因素和以往对在业劳动者保护程度较高等政策性因素共同作用的结果。同时，由于许多欧洲国家对失业者有着较好的社会保障待遇，因此失业者寻求就业的压力不大。许多人宁愿维持失业者的身份领取失业保险或救济，而不愿从事工资较低的工作。因此欧洲国家的失业性贫困特点突出，而在业低收入贫困居于次要地位。这一点是欧洲国家城市贫困与美国不同的主要特点之一。

    自70年代末80年代初以来，欧洲许多国家政府的经济和社会政策倾向先后发生了很大的转变。这种转变主要是受“新保守主义”经济和福利理论的影响，逐步从原来的“福利资本主义”转向“自由市场资本主义”。其主要特征体现在政府的私有化政策、鼓励自由竞争、限制工会的作用，以及削减(至少是不再继续增加)政府的福利开支等方面。在这种情况下，在经济活动中市场和自由竞争的作用增大，而对在业劳动者的保护降低。这种政策可以在总体上刺激就业机会的增加，但同时也带来新的问题。首先，政府在劳动力市场上的干预减少，导致对劳动者培训计划的削弱，下层劳动者失业后的培训和再就业得不到保障，因而使他们在就业市场中仍然是长期处于不利地位。其次，对在业劳动者保护程度的降低在可能减少失业型贫困的同时又可能增加低收入型贫困，并且不利于失业者积极寻找就业机会。再者，一些国家削减了对失业者的福利待遇，使失业者更容易陷入贫困。最后，在一些欧洲国家中，新的经济政策并没有明显增加正式的和固定的就业岗位，而是增加了许多临时性的就业岗位。这种倾向带来两种后果:一是平均工资降低；二是就业率没有明显提高(因为许多临时就业者并不统计在就业者之列)。

    5．欧洲国家贫困的其他社会根源

    欧洲国家的贫困问题还有以下一些社会－经济根源。

    (1) 妇女、家庭与贫困

    性别差异在欧洲由来已久，在工业化的早期阶段中，虽然欧洲大批妇女也与男性一起进入了工厂就业，但妇女的工资收入水平却不如男性，并且有一些行业是禁止或限制妇女进入的。长期以来，妇女的工作和收入被看成是对家庭收入的“补充”，而家庭中的男性劳动力才是主要的收入者。进入本世纪以来，虽然欧洲妇女在就业方面比以前更加活跃了，但她们在劳动力市场中的地位(就业率和平均工资)仍然不如男性。例如在1987年，英国男性中有75%的人从事着各种就业工作，而妇女中的相应比例只有51%。同期妇女就业者的平均收入只是男性的77%。[17] 总的说来，尽管欧洲各国政府在保护妇女就业的合法地位方面已经做了大量的努力和工作，但男女之间在就业市场中的地位仍然不平等。

    妇女的贫困还与其家庭状况有着很密切的相关。普通家庭的经济状况在很大程度上取决于丈夫的收入状况，因而家庭妇女收入的低下并不必然导致家庭贫困。但是，当一个家庭只有妇女劳动力，或者妇女劳动者是主要收入来源时，她们的就业和收入低下就会给本人和家庭的实际生活带来很大的影响。与美国类似，欧洲国家城市贫困问题的一个突出现象也是以女性为家长的单亲家庭陷入贫困的可能性比一般家庭更大。根据80年代后半期在7个欧共体国家所作的调查，以女性为家长的单亲家庭陷入贫困的可能性比其他家庭高出1.5到2倍。[18]

    这类家庭又分为两种情况，一种是因家庭破裂而产生的由女性抚养未成年的孩子组成的家庭。由于有较高的离婚率以及未婚生育后双方离异，导致社会出现了很多这样的家庭。这种家庭中由于没有一个成年男性作为主要收入者，家庭中的成年女性因为需要抚养子女而难以在就业上很好地投入，许多人甚至难以就业，因而往往就业收入较低，甚至没有就业收入。另外一种情况是丧偶的老年妇女的贫困现象比较突出。

    (2) 种族与贫困

    在欧洲，不同种族之间的贫困率也是不同的。仍以英国为例。英国在90年代中期有260万左右的黑人和其他有色人种。他们主要是在20世纪50--60年代当英国经济繁荣，需要劳动力时从英国以前的殖民地来到英国。他们到英国以后往往首先充当低收入的体力劳动者。当后来经济不景气时，他们的就业和收入地位就更为低下。据调查，在90年代初，西印度人的失业率为11%，巴基斯坦人的失业率为17%，而白人的失业率仅为7%。在80年代，西印度人和其他亚裔人的平均工资分别仅为白人的85%和86%。结果，这些有色人种的贫困率明显高于白人。由于贫困率较高，因此他们对社会福利的需求较多，但有色人种在获得社会福利方面却常常受到限制，从而使他们的贫困状况长期难以解决。[19]

    (3) 贫困文化与社会排斥

    与美国相似，贫困文化也是欧洲贫困问题更为复杂的社会根源。欧洲的一些研究者和政界人士纷纷指出，贫困文化现象在欧洲国家中也存在，并且是导致社会贫困问题长期存在的深层次原因之一。由于贫困文化现象的存在，处于贫困之中的穷人会由于观念和行为上的原因而使自身难以摆脱贫困。早在1972年，曾任英国保守党政府社会服务大臣的K. 约瑟夫（Keith Joseph）就发表见解，认为穷人家庭的父母行为不当、缺乏动机，以及家庭和社区的环境不良对下一代的成长产生了很大的影响，使上一代人的一些观念和行为内化到下一代人的价值体系中，从而使下一代人也容易陷入贫困。[20] 贫困文化概念的引用在政策上也具有一定的积极意义，这就是要求决策者在制定反贫困政策时，应注意从文化角度帮助穷人摆脱贫困文化的束缚。

    由于贫困文化的理解具有“谴责穷人”的涵义，因此许多研究者强调应该更深入地从社会的角度出发分析造成贫困文化的社会因素，在此基础上形成了“社会排斥”的基本概念。“社会排斥”，概念最初在1974年由法国的研究者提出，当时是指社会中一些人由于没有得到社会保护，因而导致了许多社会问题。这些人包括残疾人、无社会保险的老人、被虐待的儿童、吸毒者、犯罪者、单身父母、问题家庭等等。到了80年代，研究者们开始用这一概念来指在社会经济和技术转型过程中出现的一些新的贫困现象，例如失业、家庭不稳、城市边缘低质量住房区的犯罪问题等。这些现象导致了社会整合的破坏。

    很长时间以来，欧洲的学者们一直对“社会排斥”概念有不同的看法，使得这一概念成为了一个颇有争议的术语。人类学和社会学的研究者对许多生活在社会底层的人进行描述。法国学者最早应用“社会排斥”概念时，主要是指那些没有被包括在社会保险体系内的人，因此被社会排斥实际上被国家在行政管理方面排斥。从这个意义上看，欧洲学者所使用的“社会排斥”概念与美国学者惯用的“贫民化”、“边缘化”（Marginalization）、“底层阶级”（Underclass）等概念相类似。有些人认为，社会排斥只是对于贫困的另一种流行的称呼或者是穷人的另一个分支。而另外一些人认为，社会排斥是一个范围更广的概念，不是只注重于低收入，而是包括“两极化”(polarization)，社会分化(differentiation)和不平等。一些人反对把社会排斥与阶层和不平等联系起来定义，他们认为阶层和不平等表示的是个人在社会中纵向的地位上或下，而社会排斥则是用一个圆形来描述：以是否在一个圈子里衡量。（Touraine et al. 1991）。于是产生了这么一个问题：是否社会中所有的排斥都是社会排斥？例如，在南非种族隔离下的黑人是被排斥在权力之外的，也被排斥在社会的某些领域之外，但是它是否作为一个整体完全被社会排斥呢？

    也有一些学者（如Berghman 1995）不认为“被社会排斥的人”是一个阶层，或者是一种结果，而是一个动态的过程。Giddens(1998)认为“社会排斥不是社会不平等的等级，而是一种让一部分群体从主流社会中分离出去的机制。”虽然过程和机制这两个视角在理解社会排斥的成因方面起着重要的作用，这些过程的结果同样重要。

    此外，研究者们还讨论一些更深入的问题，例如社会排斥是不是都出于非自愿？如果不是的话，那么“自愿性”社会排斥在整个社会中的相对地位如何？另一个问题是把社会排斥看作一个阶级和过程是否是最合理的，社会排斥究竟有哪些方面？是否应该包括可能导致排斥的因素，比如身体不健康，缺乏教育？总之，随着这个概念的日益广泛运用，关于它的争论也日渐增多。

    尽管学者们对“社会排斥”概念的具体含义还有不少争议，但目前欧洲的学者和政界已比较普遍地接受了这一概念。欧洲委员会也将这一概念作为其制定社会政策的基础。按照目前比较一致的理解，“社会排斥”概念是建立在“公民权”和“社会整合”两个基本概念基础之上的。它的主要涵义是，在社会发展过程中部分群体没有获得基本时公民权利，他们被排斥在就业、住房、社会保险、社会救助之外，因而无法享有社会其他成员享有的经济利益和社会支持。这些群体在社会结构、社会文化和地域空间上与主流社会相对疏远，导致了社会整合的破坏。当然，“社会排斥”概念并不等同于贫困的概念，被社会排斥的群体成员也并非都会是穷人。但是这一概念的引用促使社会注意到，社会成员的收入和基本生活条件是与他们在就业、住房、医疗等方面的社会权利联系在一起的。在社会变迁的过程中，各种结构性、文化的和政策的因素可能导致社会的某些群体的基本权利受到损害，因而增加他们陷入贫困的可能性。[21]