八 欧盟反贫策困政的内容
欧盟机构在反贫困行动方面已有很长的历史。在其早期(70年代中期以前)，欧共体的反贫困政策主要体现在其制定的三轮反贫困政策、就业政策、区域政策、欧洲社会基金和欧洲反贫困的先驱计划 (European Programme of Pilot Schemes to Combat Poverty)等方面。
（一）三轮反贫困计划
从70年代中期起，欧共体加大了反贫困的力度。1975年开始，欧共体开始实施一些补充性的反贫困行动。而且，还系统地实施了三轮反贫困措施。
欧盟的第一轮贫困计划：1975—80年，建立了二十一项方案，目标是在欧洲范围内建立“balanced range of approach”，每个项目都包含了详细的研究内容，都是有关“贫困性质和相关方面”的基础研究（ James，1982，p.6）。其中有两项跨国研究：关于对贫困态度的研究和国家抽样调查方法的研究。各国都有独立的研究小组，研究贫困的性质、原因和贫困程度以及对贫困政策的评估，委员会要求它们每年提交研究报告。这一阶段，欧共体主要是做有关贫困的一些基础性研究，为制定贫困计划做准备。
第二轮反贫困计划是从1985—88年，最初的预算为2500万ECU。随后，葡萄牙、西班牙于1986年加入欧共体后，又增加400万ECU扩大这个项目，委员会有权采取措施为各种研究提供经济援助，协调及评估各国的反贫困政策。交流成员国之间的具有创新意义的方法。在第二次反贫困行动中，共有六十五项研究项目得到资金上的资助，涵盖了单亲家庭、长期失业者、年轻失业者、第二代移民、无家可归者和老年人，并且确立了乡村整合计划。这些项目的目的是通过消除导致贫困的社会环境，为被剥夺个人需要的社会成员提供综合的、全面的途径摆脱贫困。
在评估这些项目究竟在多大程度上直接供给最需要的人和地区，采用了三个标准：创新（innovation）、参与（participation）、成本效益（cost-effectiveness）。在以上三方面做得好的国家在评估时是得益的。
八十年代末期，人们开始注意到贫困的多面性、相对性和贫困性质的变化。经济、社会结构的变化，贫困人口的增加，贫困方式的改变。针对新变化，必须采取新的方式来消除贫困。欧洲理事会决定建立一个“中期共同体”（a medium-term community）计划，把社会中的弱势群体整合到经济和社会中。
第三轮反贫困计划1989—1994年，为处于贫困边缘的群体提出了修正方案，确保社会和经济的凝聚力（cohesion），这是SEA和马约的一个重要目标。委员会的重点落在三个关键上：合作、积极参与（active participation）、多层面策略（multidimensional strategy）。前两者主要是指政府间的合作； 多层面策略主要考虑到贫困问题的复杂程度。该计划的基金为5500万埃居，大大超过前面所有计划的总和。但是与发达国家用于社会保障开销的平均水平相比，仍然是很小的一部分预算。
欧共体委员会要求反贫困行动与其他领域的社会政策发展一样有一个正式的机构。1989年9月29日欧共体理事会决定观察机构监督各国反社会排斥的国内政策。这个观察机构进行社会政策的分析，促进信息交流，向委员会提交年度报告。它的目标是：对政策框架有更普遍的了解。在注意到自愿机构在反贫困中的重要性以后，DIRECTORATE GENERAL V 在1990年建立了欧洲非政府反贫困组织以协调其在各成员国之间的努力，并影响政策制定。
为了保证反贫困计划的连续性，1993年欧盟委员会提出了一项新的方案。这一方案是为反社会排斥和在1994-99年间增加团结而采取新的中期行动。这一行动总预算为1.21亿埃居，为期五年半，是第三轮反贫困运动的两倍，证明了共同体在这方面加强了力度。同时委员会要求各种公共机构及非公共机构进一步合作，以补充政府政策的不足。
欧盟委员会认为各国要为自己国内的贫困问题负责，而欧盟委员会的作用是为反贫困方法以及贫困政策评估的发展作出贡献。收集信息进行比较研究，对贫困、社会排斥有更深一步的了解，以便找出适当的途径解决社会排斥与贫困。
（二） 就业政策
由于失业与贫困问题之间有着密切的联系，欧洲各国严重的失业问题导致了其贫困率的大幅度上升。因此欧盟在解决失业问题、增加就业方面制定了大量政策、采取了大量措施。
1 欧盟就业保护政策的背景和基本内容
就业问题对于欧盟来讲是一个中心问题，具有非常重要的地位。在一体化进程中欧洲劳动力市场发生了巨大的变化：达到工作年龄的人口在增多，妇女进入劳动力市场，就业结构也发生了变化，最大的变化之一就是信息交流技术作为一个产业和一项商业技术在蓬勃发展，但新产业因为需要新技术因此并不能很好地吸收过剩的工人。他提供的只是大量的非全日制的临时性的工作，它们更多地为妇女而非男子获得。[50] 总体而言，欧盟提供新工作的比率不如日本和美国，不能吸引大量的劳动力。总体看，年轻人、妇女的失业率要高于平均失业率，长期失业的问题难以解决。各成员国希望欧盟的主要经济政策能直接和间接地创造就业机会，但要真正做到这一点，工人必须有更大的流动性，接受更好的培训，而语言和文化上的障碍明显地影响着工人在就业上的流动性。欧洲政策的制定者们的大量时间放在这些问题上。
欧盟国家的就业制度是以市场体制为根本特点的，劳动力市场较为完善，劳动力供求双方通过自由选择、相互竞争和契约形式实现就业的市场机制是其基础。欧盟各国均拥有强大而完备的就业体系。例如法国，现已形成了以职业介绍、职业培训和失业保险为三大支柱的就业服务网络体系。在就业政策方面，从总体上讲，欧洲国家原有的就业政策偏重于采取被动的失业治理对策，即通过强化失业保障制度体系来对应失业。[51] 同其他一些市场经济国家相比较，在欧洲，各国对于公平问题有更多的关注，并且国家的作用历来较大，因此，欧洲国家的就业制度偏重于使失业者得到较好的社会保障，以避免贫富过分悬殊。加之一些国家的工会力量强大，使失业保障体系在欧盟各国起着重要的作用。
欧盟的就业政策所涉及的主要问题包括改善生活水平、工作条件和劳动力在欧盟区内的自由流动等。在罗马条约中就有关于就业的规定：废除以国籍为理由的歧视，逐步实现工人的自由流动；改善劳动者的生活和工作条件，并使他们的水平趋于一致；成员国间加强在社会问题上的合作；实行男女同工同酬原则和设立社会基金等。
2 埃森会议以前的情况
提高就业是欧盟在社会政策工作方面发挥重要性的表现之一，欧盟建立了广泛的政策以处理就业问题。1957年，罗马条约提出要促进高水平的就业，如允许劳动者自由流动和平等报酬政策。新的就业宪章要求共同体通过一种协调战略提高各成员国的就业，包括培训更高技能的劳动力，而且就业宪章要求成员国必须遵守指导原则，对实行最好的成员国进行鼓励，对每一年度情况进行评估，将有限的资金支持那些进行实验的创始者，EIB就要求鼓励主要创造新工作机会的中小企业及新技术活动。1997年将举行一个就业首脑会议，制订新的就业协议，就业和增长问题的解决将有助于经济与货币联盟政策相关联的协议的稳定性。
1988年的一篇题为《欧共体社会政策的发展》的工作报告，曾指出经济和社会政策存在相互依赖性以及欧共体社会政策应重视的四个优先目标：（1）推动生活和工作条件的改善；保证劳动者的自由流动和平等待遇，并从法律上保证消除歧视；（2）加强职业培训，作好适应欧洲大市场的准备；（3）加强经济与社会政策的配合；（4）促进社会成员之间的对话。这说明欧共体当时已经采取了比较积极的就业保护政策。
90年代出台的一系列文件规定欧盟和成员国各自该采取措施提供就业机会，以及帮助个人获得必要的培训和取得工作的资格，[52] 其中，1993年《发展、竞争和就业白皮书》是一个转折点，它把就业问题提到了欧盟最高建议的位置上，提出了为适应新的竞争要求对劳动力市场政策重新定位，强调以知识为基础的信息社会到来的重要性以及它所带来的就业机会。
3 埃森会议上就业政策的发展
在1994年12月的埃森会议上进一步讨论了欧盟的就业政策。其中主要包括欧盟就业政策的基本思路和具体的就业措施。
1）就业政策的基本思路
埃森会议确定了主要的政策思路，其非常显著的一个转变是从传统的给失业者提供收入补助到帮助他们取得重新工作的资格，它强调应该鼓励个人加入或重返就业市场，不再以过度强调公平而牺牲效率，使近年日益沉重的失业保障负担侵占一部分欧盟国家经济未来增长的潜力。[53] 这成为后来召开的首脑会议遵循的主要政策大纲。此外，长期以来，欧盟国家完善的社会保障体系还形成了民众对它的依赖心理，不利于人力资源适应各种新趋势的发展。因此，欧盟在就业政策方面开始了对失业的被动对应向主动治理的转变。
欧盟埃森首脑会议重申，减少失业和促进就业是欧盟经济发展中需要首先解决的问题，并总结性地指出欧盟国家近年高失业率的原因在于：一方面，经济增长缓慢，同时成员国把精力过多放在实现经济货币联盟的准备方面，普遍紧缩公共开支；另一方面，面对产业结构变化和劳动力市场结构失衡，就业制度僵化，尤其是过高过松的失业救济金发放，使得再就业动力不足，长期失业率升高。
2）就业措施
埃森会议上各国同意增加教育和培训的投资，增加就业强度的重要性，重新组织工作时间，适当提高工资，开放就业新领域，有必要降低间接劳动成本，通过积极有效的手段和为寻求工作的群体提供服务来提高就业市场政策的效率。欧盟为失业者所做的各种努力，如鼓励求职者参加培训，积极地寻找工作，还考虑到如何支持劳动密集型的产业，因为劳动密集型产业可以吸收许多低技术的人员。许多发展中国家的劳动密集型产品大量进入欧盟国家，对一些原来劳动密集型产业比重较大的国家造成了较大的冲击，导致这些国家的一些传统产业迅速衰落，出现大量失业人员。而另一方面，社会对服务性行业的需求增加，尤其是对提高环境质量和照顾儿童等社会服务的需求日益增加。同时，仍有一些行业需要低技术工人。欧盟应采取措施把这两者很好地衔接起来。[54] 同时，由于中小型企业能较好地创造就业机会，因此政府帮助它们发展壮大，欧盟委员会鼓励地方政府采用培训、鼓励企业雇用已经失业一段时间的工人等手段提高就业。
4 埃森会议之后的措施
欧洲议会于1995-1996年举行了一系列关于欧洲就业战略问题的国际研讨会，旨在动员各成员国政府、学术界、欧盟其他力量，为欧盟寻求统一就业战略并促进其通过各国政策付诸实施。研讨会的成果集中于五个方面：[55]
（1）促进职业培训，增加就业机会。
（2）通过以下途径提高就业密集度：采取兼顾就业者愿望和竞争要求的更灵活的工作组织方式，和鼓励创造投资机会的工资政策；从适应新的社会发展的角度鼓励增加创造就业机会的积极性。
（3）减少非工资性劳动成本，支持被雇佣者尤其是无资质证书者保持就业。
（4）改善劳动力市场政策的实施效果。
（5）制订帮助脆弱人群特别是针对青年人、长期失业者、老年失业者和失业妇女的办法。
围绕上述五个方面的内容，欧盟在就业问题上采取了宏观经济政策与调整结构、创造就业机会并举的对策与措施。
1996年，欧盟委员会提出了“就业政策信任案”（Action for Employment. A confidence Pact），确保成员国将就业问题作为国内议事日程上的头等大事。1997年出台了一个新的就业宪章，它要求共同体通过合作的方式，包括培训高技术工人，为成员国制定指导方针等手段来提高就业用各种方法帮助中小型企业和支持地方政府增加就业机会，在人力、物力资源和知识技术、企业环境方面加强投入。欧共体以后制定新政策时，都要考虑就业因素。
欧盟还设立了大量的机构评估和指导就业问题，例如就业委员会，它是欧盟理事会、委员会及社会参与者们就一种新的就业战略进行探讨的主要论坛。尽管这种不同层面之间的社会对话也只是相对的，但是在一定程度上使就业委员会对就业问题的指导与劳动力市场的变化紧密地联系起来，同时使社会事务理事会跟上劳动力市场的最新发展，以制定切实可行的就业政策。此外，“就业观察”组织为欧盟各国提供有关就业趋势和国家政策发展的整体信息。
（三） 区域政策
在区域政策方面，1958年的《罗马条约》就试图通过提高落后地区的经济水平，降低区域之间的差异达到和谐发展的目标。例如，在该条约的第2条中特别提到了西德东部边境地区，以及意大利南部一些地区。但是由于这一原则与欧共体的自由竞争原则存在着矛盾，因此未能很有效地得到实施。[56] 在1958年到1972年之间，欧共体的煤钢共同体、欧洲投资银行、欧洲社会基金和欧洲指导与保证基金的指导部（The Guidance Section of the European Guidance and Guarantee Fund）等四个主要的机制方面都很少注重区域发展的问题。1972年，巴黎欧共体首脑会议上强化了区域发展政策。后来成立了欧洲区城发展基金(European Regional Development Fund)，但其预算很小。在1973年，欧洲区域发展基金成立以前，欧洲委员会计划在1974--1976年三年中开支9.4亿英镑。但后来实际上只批准开支了5.4亿英镑。与一些成员国的区域发展投入相比，这一开支数目是很小的。在1977年，这一基金的开支只占欧共体总预算的 4%。[57]
（四） 欧洲社会基金
欧洲社会基金也是欧共体当时反贫困政策的主要内容之一。欧洲社会基金是根据《罗马条约》建立起来的，在1971年作了很大的修改，其主要目标是补偿由于欧共体的政策所导致的贫困以及结构性失业等问题。欧洲委员会的社会事务总干事(The Director General for Social Affairs)在70年代中期承认，从长期的角度看，经济的自然增长率不足以为所有需要工作的人提供就业位置，因此应该采取社会行动创造就业位置。社会基金的年度预算从1973年的4000万埃居上升到1978年的2.5亿埃居 (当时大约两个多一点埃居等于一英镑)。1980年又上升到9.09亿埃居。其中，3.955亿用作促进一些特定的区域、行业和群体中的就业；3.58亿用来帮助年轻人；7400万用来帮助残疾劳动者；此外在农业、纺织业和移民劳工方面分别开支了2000万到3000万埃居。[58] 从上面这些数据看，与欧洲区域发展基金一样，欧洲社会基金的预算也很小。例如，在1977年它只占欧共体预算总额的5%，所能起到的作用当然也就很有限。
欧洲社会基金（ESF）是欧盟所拥有的用来对付失业的最重要的武器，它通过资助的运作方式来实现职业培训和支持就业计划，欧洲社会基金经过了一系列改革和发展后，成为了用于对付失业的协调合作机构。[59] 从70年代起，社会基金就已经是一个规模比较大，也比较灵活的社会基金组织，它主要是帮助实施培训计划，给特殊群体以特殊的关注；到80年代时，它开始集中于提高就业和对低于25岁的年轻人和对长期失业者进行培训。到1985年，帮助的范围扩大到了自由职业者；对于如残疾人、妇女工人、移民等特殊群体提供帮助，但不再以拨款的方式，而是在如何更换工作方面给他们以指导。在最欠发达的地区，基金会仍会提供全面的帮助，但在其他地区，基金会只帮助那些持续高失业以及需要进行结构大调整的地区。
欧洲社会政策白皮书列举了欧洲社会基金工作的三项优先领域：
第一， 提高教育和初始培训的质量，使目标群体能获得职业培训；
第二， 强调继续培训和终生学习的概念，以提高竞争力，适应市场和避免失业；
第三， 为那些受长期失业威胁的工人和受社会排斥的人员提供更多的就业希望，为此，提出了“重新整合”的概念，特别注意男女平等，为妇女提供特殊培训。
它的援助重点主要针对：（1）解决青年失业（其中最重要的措施是为青年提供就业前的职业培训）；（2）解决结构性失业（如提供适应技术进步和产业结构变迁的专门职业培训等）；（3）对妇女就业提供援助；（4）对落后地区提供援助；（5）对移民的援助；（6）对伤残者提供援助。
以前，社会基金的主旨是促进劳动者的就业和劳动者的地域及职业流动。在欧盟条约中对此进行了重大的修改。（1）其基本的指导思想是：失业问题主要是由产业结构的变化所引起的，因此通过培训而帮助劳动者转化就业是解决失业问题的关键。因此，新的欧洲社会基金的主旨变成了促进劳动者适应产业变迁和生产制度的变化，其方式主要是通过提供培训和再培训。1993年修改后的欧洲社会基金规定将解决失业问题与年轻人的职业培训结合在一起，并且更加指向失业者、无家可归者和穷人。（2）欧盟条约还对欧洲社会基金的运行程序进行了修改，使之更紧密地与欧盟的政策相联系。[60] 此外，欧洲社会基金在运作上还逐渐试图绕过各成员国政府，更直接地通过地方政府、地区性组织、以及一些志愿者组织来运行。这种情况说明欧盟在此方面的独立性和实体性正在逐步增强。1994年，欧盟的欧洲社会基金共获得65亿埃居，占欧盟总开支的9%。[61] （3）重新认识到经济和社会凝聚力的重要，用它来抵消统一市场在某些领域产生的不利影响。社会基金针对长期失业和年轻人制定如下政策：1997—1999年，帮助25岁及以下的工人创造就业机会，使年轻人在一开始就能比较顺利地进入劳动力市场；为妇女提供与男子同等的机会；为受到失业威胁的工人提供培训，使他们适应工业结构的变化；帮助公司培训在业的员工，以适应高技术的需要。提高公司的竞争力和员工的工作能力，在公司内部发掘新的就业机会，避免失业。
社会基金在调整就业结构和广开就业渠道方面，着力提高劳动生产率以增强企业的竞争与创新能力，从而增加就业岗位。社会基金鼓励采取更积极的劳动力市场政策，包括：加强培训及再培训，增加劳动力流动性与适应性，改善就业服务和实行更灵活的工作制度等措施；扶植中小企业的发展，并发展环境保护等与可持续发展有关的新兴行业，增加对劳动力的需求；以及进一步加强该基金在就业促进方面的作用等。
社会基金由于其决策和执行的缓慢而遭到批评，因此1988年在管理体系上有了重大改变。社会基金制定了自己的总体计划框架，欧盟委员会、成员国政府、地方自治机构及其他提供稳定资金支持的代表们一起制定多年规划，相互之间强调一种伙伴关系。其中，委员会主要是发挥它的指导、控制和评估作用，而不是卷入具体的制定计划的细节中。从管理上说，这种安排比起委员会卷入计划细节中运行更加顺畅。由各国自己的权力机构进行决策是最有效的，因为各国最了解自身需要，但在新技术的传播及把握技术革新带来的机遇中各国会带着各自的利益来看问题。这样对委员会存在一个明显的不利之处，委员会不能很好贯彻自己有关资助基金该如何使用的意志。
最后，从1974年起，各成员国统一合作采取一些反贫困的措施，作为启动的项目。例如，爱尔兰等国积极参与了欧洲反贫困计划的启动项目(European Programmes of Pilot Schemes to Combat Poverty)。在其中包括一些为穷人提供的服务。这类项目比较容易实施，不需要对整个政策架构做出大的调整。
九 小结：简要的结论及其对中国的借鉴意义
与世界各国一样，欧洲国家在其经济与社会发展过程中也遇到了严重的贫困问题。同时，与其他发达国家一样，欧洲国家的贫困问题也是一种“富裕中的贫困”。但是，与美国等其他发达国家不同，欧洲的贫困问题更多地与其高失业率有关，并且在一定程度上与其过去几十年中的高福利制度有关。从导致贫困的根源上看，欧洲的贫困问题的产生及变化置根于其经济制度、政治制度、社会文化和家庭、社区等方面的特点及其动态变化之中。同时，欧洲国家的贫困问题不仅使贫困者本人及其家庭的生活受到了严重的影响，而且对其经济与社会发展带来了明显的负面影响。因此，如何进行有效的反贫困行动是摆在欧洲各国和欧盟机构目前的一项重要任务。
欧洲各国政府和民间的反贫困行动由来以久，尤其是“二战”以后各国在反贫困方面取得了很大的进展。概括起来看，欧洲各国的反贫困行动包括以下几个方面。
---- 通过积极的劳动力市场政策，为穷人提供更多的就业机会，并通过教育培训等行动来提高穷人利用就业机会的能力。
---- 通过建立和健全基本的社会保障制度，为劳动者提供社会保险，以预防贫困和降低贫困的发生率，并穷人提供提供基本的生活保障。
---- 通过各项社会政策，为社会成员，尤其是穷人提供有效的社会服务，包括教育、健康、住房和各种福利性服务设施。
---- 通过各种政治和社会行动，反“社会排斥”和社会歧视。并且力图消除产生和传递贫困的社会文化因素。
---- 重点加强对老人、妇女（尤其是单亲母亲）、残疾人、少数种族、儿童等“弱势群体”的就业服务、社会保障和各种社会服务。
尽管迄今为止欧洲各国的反贫困行动仍然主要是各国政府的责任，但自欧共体成立以来，就在整个欧洲层面上开展了反贫困的行动。并且90年代初欧盟成立以后，欧盟层面的反贫困行动在不断地加强。欧共体或欧盟层面的反贫困行动主要包括以下内容。
---- 协调各成员国的反贫困行动，以及与缓解贫困有关的各种经济及社会政策。
---- 直接实施反贫困计划，其中重点的行动有：欧洲社会基金、区域政策、以及一系列的具体项目。从总体上看，近年来欧盟在反贫困方面的行动力度在不断加强。
由于反贫困行动涉及到各个国家和各个集团的复杂利益关系，因此欧盟层面的反贫困行动面临着很大的难度，并因此导致欧盟层面的反贫困行动迄今为止仍然规模有限。但是可以预测，随着欧洲一体化步伐的加快，欧盟权力和功能将进一步增大，欧洲的反贫困行动也将越来越多地集中到欧盟层面。
尽管中国和欧洲国家在经济发展、政治制度和社会文化等方面存在着很大的差异，但对欧洲贫困问题和欧洲国家及欧盟的反贫困行动的研究对我国仍然具有很大的借鉴意义。这种意义主要体现在以下几个方面。
---- 通过对欧洲贫困问题的研究，可以使我们更好地理解工业化和市场经济条件下产生贫困问题的根源和特点。
---- 通过对欧洲各国反贫困行动经验教训的研究，可以使我们更好地理解反贫困行动中的经济政策与社会政策的关系、积极的劳动力市场行动与社会福利服务的关系，国家（政府）行动与民间行动的关系、以及其它各种因素及政策对反贫困行动的意义。
---- 通过对欧盟层面反贫困行动的研究，可以使我们更深入地理解在经济全球化背景下一国内部的反贫困行动与国际协调和共同行动之间的关系，为我国将来促进建立反贫困行动国际协调机制提供理论和实践的参考。
最后，欧洲的贫困问题和欧洲各国及欧洲联盟的反贫困行动仍在继续变化和发展之中，我们应该继续加强在此领域的研究，并加强在研究和行动领域中的国际合作，以便进一步在理论和实践方面总结经验，共同推动解决贫困这一全人类共同面临的难题。
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作者简介
关信平，经济学博士，社会学教授
南开大学社会学系主任
南开大学南开大学欧洲问题研究中心副主任
